Doença holandesa: Indonésia, Nigéria e Noruega

Numa das referências importantes da literatura, Gelb (1988) discute o caso de países que teriam sofrido desse mal nos anos 80 devido às altas reservas de petróleo. Analisa os resultados do choque do petróleo para seis economias com abundância desse recurso: Indonésia, Algéria, Equador, Nigéria, Trinidad e Tobago e Venezuela. O autor constrói um índice capaz de medir os efeitos da “Dutch Disease” em cada uma dessas economias a partir da evolução de seus setores de bens comercializáveis não vinculados ao petróleo após os choques. Nigéria e Trinidad Tobago apresentam os piores resultados com uma elevada apreciação cambial no período 1974-1978 até 1984. Algéria, Venezuela, Indonésia e Equador têm resultados melhores. Os três primeiros países teriam conseguido manter o setor de bens comercializáveis não ligado a petróleo razoavelmente intacto no período, apesar de que na Algéria e Venezuela a representatividade deste tenha sido sempre muito pequena. O destaque da amostra fica com a Indonésia que conseguiu, via desvalorizações cambiais, manter o dinamismo de seu setor de comercializáveis não petrolífero (Gelb 1988, pg.90).
No caso da Nigéria, os recursos provenientes das vastas reservas de petróleo foram mal utilizados e acabaram por prejudicar sua trajetória de crescimento. O petróleo foi descoberto em 1956 e as exportações para o mercado mundial começaram em 1958. Já nos anos 70, 50% das exportações nigerianas eram de petróleo, apesar de a agricultura representar ainda a principal atividade do país com um percentual de 40% do PIB não relacionado ao petróleo e o emprego de 70% da força de trabalho. No final dos 70, as exportações não relacionadas ao petróleo quase desapareceram como consequência do choque de preços. O tamanho do setor passou de 1% do PIB nos anos 60 para 25% nos 70 e, em 1979, a exportação de petróleo passou a representar 90% do total de exportações do país. O setor de agricultura regrediu fortemente enquanto o governo concentrava os recursos originários das receitas de petróleo no setor de não comercializáveis, extremamente carente à época (Gelb 1988, pg.227).

Ao longo dos dois choques do petróleo observa-se uma intensa apreciação do câmbio real nigeriano. O aumento de demanda interna resultante do acréscimo das rendas de exportação de petróleo resultou em persistente aumento da inflação nos anos 70. Devido às restrições às importações e uma oferta de bens alimentares inelástica, os preços subiram de forma acelerada. A taxa de câmbio nominal atrelada a uma cesta de moedas de parceiros comerciais conjugada com uma inflação média da ordem de 20% ao ano entre 1973 e 1978 resultaram num câmbio real fortemente apreciado. Segundo os cálculos de Gelb (1988), a taxa real saiu de uma posição de 100 na média 1970-1972 para 287 em 1984. A resposta do governo nigeriano foi primordialmente o aumento de tarifas de importação como tentativa de proteção da indústria doméstica. Em meados dos 70, as exportações não ligadas ao petróleo já eram praticamente insignificantes, caindo em 1982 para 1/7 de seu valor em 1973 (Gelb 1988). A Nigéria passou a ser uma importadora líquida de bens agrícolas a partir de 1975. As importações totais do país aumentaram intensamente no período 1975-1978 e 1980-1982, com grande perda de sofisticação tecnológica em relação aos anos 60, como mostram o índice de complexidade econômica (ECI) e os mapas de exportações abaixo.

1 - image1

IMG_0532

Um contraste importante em relação à Nigéria é o caso da Indonésia, igualmente rica em petróleo, mas que soube administrar seus recursos de forma racional. Foi capaz de desenvolver um dinâmico setor de bens comercializáveis na agricultura e em manufaturas para exportação em paralelo à indústria petrolífera. Diferentemente da Indonésia, onde os fundos do petróleo foram também utilizados para investimentos na agricultura que prosperou durante e após o choque, o setor agrícola colapsou na Nigéria. A apreciação cambial decorrente do aumento de preços internos foi intensa e o governo não tomou nenhuma medida com o objetivo de realinhar o câmbio real. As atividades produtivas foram, em sua maioria, redirecionadas para produção de petróleo e de não comercializáveis.

IMG_0533

A Indonésia se tornou independente da Holanda em 1945 após o final da ocupação japonesa e foi reconhecida internacionalmente em 1949. Na primeira década de independência, a instabilidade política no país foi intensa, culminando em pesadas restrições políticas que em 1959 deram extremo poder ao presidente Sukarno com o apoio do exército. O governo desligou-se da ONU, aproximou relações com a União Soviética e China e lançou um mal sucedido plano de ação econômica. A má gestão do presidente Sukarno pode ser observada em alguns indicadores da época: taxas de desemprego da ordem de 25% e taxas de inflação na casa dos 600% ao ano. Com o empobrecimento e desempenho econômico extremamente negativo ao longo dos anos 60, um novo golpe de estado em 1967 coloca no poder o general Suharto que permaneceria até o final dos anos 90. Uma das medidas mais reconhecidas dessa nova fase na história da Indonésia, conhecida como “New Order”, foi a nomeação de um time de qualificados burocratas que teriam ampla autonomia no manejo da economia durante todo o período da ditadura. Apesar da abundância de recursos naturais como petróleo, borracha e madeira, a Indonésia era um dos países mais pobres e populosos do mundo no início dos 70 com um PIB per capita de U$715 (dólares de 1985) e uma população de 129 milhões de habitantes. A equipe de burocratas que assumiu o poder com o golpe de Suharto lançou um bem sucedido plano de ação econômica, com as seguintes linhas gerais: estabilização da economia, fortalecimento da agricultura, indústria e infraestrutura, promoção de comércio externo e exportações, austeridade fiscal e reforma do setor financeiro. Dentre estas, destaca-se a unificação do mercado de câmbio em 1970 com a, subsequente, desvalorização da rúpia e a adoção de um regime de câmbio fixo a partir de 1971. No início dos 70, os resultados positivos do plano podiam ser observados em alguns índices: queda da inflação para níveis abaixo de 10% ao ano, aumento da produção agrícola e industrial e acréscimo no nível de reservas cambiais. A arrecadação de impostos aumenta de 4% do PIB em 1965 para 10% em 1970.

Antes do primeiro choque do petróleo, uma enorme crise se abateu sobre a maior estatal do petróleo na Indonésia, a empresa Pertamina. Devido ao excessivo endividamento contraído no exterior, sem controle do governo central, a companhia não foi capaz de honrar seus compromissos em 1974. Para contornar a crise, o governo foi obrigado a direcionar 2/5 do total de receitas nacionais anuais de petróleo para pagamento das dívidas da estatal. As enormes conseqüências negativas do episódio para a economia da Indonésia serviriam de lição para o governo a respeito dos possíveis riscos de uma excessiva dependência econômica em relação ao petróleo. As respostas do país aos choques do petróleo seriam fortemente influenciadas pelo caso Pertamina. Em meados dos 70, o regime de câmbio fixo associado ao aumento da inflação causado por uma quebra na safra de alimentos e por acréscimos de renda e demanda decorrentes do choque positivo de preços do petróleo provocou forte apreciação do câmbio real indonésio. Segundo cálculos de Gelb (1988 pg.207), o câmbio real saiu de uma base 100 entre 1970-1972 para 133 em 1978. O governo respondeu com controle fiscal e restrições monetárias. Nesse mesmo ano, desvalorizou a rúpia, que passou de 415 para 625 por dólar. Muitos analistas (Banco Mundial 1993 pg.127, Edwards 1991 pg.175 e Hill 2000 pg.16, por exemplo) destacam que essa desvalorização não estaria associada a problemas no balanço de pagamentos ou dificuldades no pagamento de importações, já que os recursos do petróleo continuavam a fluir para o país. Gelb (1988 pg.270) argumenta que o objetivo das autoridades foi principalmente proteger o setor de bens comercializáveis não ligado ao petróleo, com destaque para a borracha, o café e a incipiente indústria de manufaturados. Os acréscimos de receita pública decorrentes do aumento dos preços do petróleo em 1973 e 1974 foram largamente utilizados para investimentos em infraestrutura na agricultura e indústria.

No segundo choque do petróleo, a resposta das autoridades foi também bastante positiva. Mantiveram uma posição fiscal razoavelmente equilibrada e no limite até superavitária. Em termos de contas externas, a Indonésia passou de um déficit em contas correntes de 1,6% em relação ao PIB (exceto atividades de mineração) para um superávit de 2,3% no final dos anos 70. As reservas cambiais aumentaram de 2,6 bilhões de dólares em 1978 para 5 bilhões em 1980, apesar de uma elevada dívida externa. Comparado a cinco casos similares analisados por Gelb (1988), Equador, Nigéria, Venezuela, Algéria, Trinidad e Tobago, o câmbio real da Indonésia ficou praticamente estável no período 1978-1982, sofrendo praticamente nenhuma apreciação real (Gelb 1988, pg.211). Com a queda dos preços do petróleo no início dos 80 e uma forte deterioração nas contas externas, o governo promoveu nova desvalorização da rúpia para o valor de 970 por dólar em 1983.

Ao longo dos 80, a estratégia de política cambial continuou com nova desvalorização da rúpia em 1986 em reposta a queda nos preços do petróleo e adoção de um sistema de “crawling peg” até o início dos 90. Inicialmente o câmbio seguiu a trajetória do dólar que se desvalorizou após os acordos do Plaza, especialmente em relação ao yen. Com a estabilização da moeda norte-americana e movimentos no sentido de apreciação no início dos 90, as autoridades da Indonésia introduziram um “crawling peg” mais amplo, deixando a rúpia se desvalorizar novamente em relação a uma cesta de moedas. O desempenho mais notável da Indonésia foi no setor de exportações não tradicionais. De 1982 a 1992 as exportações não ligadas ao petróleo aumentaram em 300%. No ano de 1979, após a primeira desvalorização, a exportação de manufaturas aumentou em 260%. Comportamento similar foi observado após a desvalorização de 1983 (Gelb 1988, pg.220). O forte aumento das exportações de manufaturas foi um dos grandes responsáveis por manter a economia numa trajetória positiva após a grande queda dos preços do petróleo em meados dos 80. Um dos setores que mais prosperou nessa época foi o de bens industrializados. O investimento estrangeiro direto voltado para exportações começou a entrar com vigor no país a partir de 1986. Alguns autores se referem a um “boom” de exportações na Indonésia após 1985 (ver Hill 2000, pg. 81, por exemplo). Em termos de composição das exportações, a transformação é bastante notável. Em 1980, 3% das exportações da Indonésia eram compostas por manufaturas. Em 1983, esse percentual passa para 7% e em 1992 atinge a marca de 50%. Entretanto, apesar da grande importância das exportações na transformação da estrutura da economia, não se pode dizer que o país tenha seguido uma trajetória de “export-led growth” stricto sensu como seus vizinhos asiáticos. Até o início dos 90, suas exportações nunca haviam superado a marca de 31% do PIB.

Collier et al (1999) destacam a superioridade da condução da política cambial no desenvolvimento da Indonésia numa comparação com a Nigéria nos 70 e 80. Em relação à política cambial, o governo da Nigéria teria deixado o câmbio se apreciar excessivamente no choque do petróleo com enormes conseqüências negativas para as exportações não petrolíferas. Quando o “boom” de preços acabou no início dos 80, as autoridades optaram por manter a moeda sobrevalorizada para auxiliar no controle da inflação. Na Indonésia, o caminho foi outro.

“The difference in visions was reflected in different exchange rate strategies. By the late 1970s Indonesian policymakers chose to sacrifice part of the public investment program to achieve exchange rate undervaluation, thereby protecting competitiveness. Because Indonesian nontraditional exports grew rapidly in response, the policies were vindicated by success and became more secure” (Collier et al 1999, pg.4). Ainda nessa linha, Gelb (1988) conclui que a Indonésia é um dos melhores exemplos de resposta bem sucedida ao choque do petróleo. O país consolidou o setor agrícola e desenvolveu uma base exportadora de manufaturas apesar dos grandes fluxos de receita decorrentes das exportações de petróleo. Sofreu uma enorme transformação no período 1970-1990. Em meados dos 60, a agricultura representava 53% do PIB, passando para 19% no início dos 90. A porcentagem de empregos no setor agrícola caiu de 73% em 1961 para 50% em 1990. Uma série de medidas preventivas, dentre as quais a adequada condução da política cambial, transformou a Indonésia num caso importante de superação de “Dutch Disease” como mostram os mapas de exportações abaixo. (ver também Construindo complexidade)

IMG_0534

As desvalorizações reais do final dos 70 e dos 80 parecem ter influenciado fortemente no bom desempenho do país. Azis (1990) destaca positivamente o papel da política cambial nesse período, especialmente no que diz respeito ao estímulo para a indústria exportadora de manufaturas. Segundo o autor, as desvalorizações de Março de 1983 (28%) e de Setembro de 1986 (31%) associadas a um ativo regime de administração cambial resultaram numa depreciação real de 55% no período 1981-1988. Conclui que, “the results have been very encouraging from the viewpoint of boosting the non-oil exports. In fact, it is believed that the impacts of devaluation were greater than those of the trade deregulation, at least as for the last two years” (Azis 1990, pg.242). O bom desempenho da Indonésia nos 80 e 90 não se deve simplesmente à política cambial praticada. Entretanto sua importância como peça de uma estratégia de integração de sucesso no cluster produtivo do sudeste asiático parece ficar clara a partir da argumentação desenvolvida acima. Esse exemplo torna-se ainda mais interessante se levarmos em consideração a relativa abundância em recursos naturais. Uma administração passiva da política econômica certamente faria com que o país continuasse dependente do mercado mundial de commodities, com as já conhecidas desvantagens apontadas acima. A construção de um setor de bens comercializáveis não tradicional e a integração ao mercado mundial foram pré-requisitos essenciais para a trajetória de sucesso da Indonésia, como mostra abaixo a evolução de sua sofisticação tecnológica medida pelo índice de complexidade econômica (ECI).

IMG_0535-0

O caso da Noruega também é ilustrativo. O país ocupa hoje a posição de grande exportador de petróleo no mercado mundial. Após a descoberta de reservas no mar do norte em 1969, havia grande possibilidade de contração da “Dutch Disease”. Várias medidas foram tomadas com o intuito de evitar os potenciais problemas decorrentes da doença. Dentre estas, destaca-se a boa administração dos recursos provenientes das exportações. A criação de um fundo no exterior para utilização das divisas e o pagamento de dívida externa isolaram a economia norueguesa dos problemas decorrentes de apreciação cambial e perda de competitividade (o “Petroleum Fund” tinha reservas equivalentes a 50% do PIB norueguês no início dos 2000). Em termos de mudanças estruturais na economia norueguesa, alguns autores identificam uma pequena retração do setor de comercializáveis manufatureiro após a descoberta das reservas. Outros trabalhos argumentam que essa mudança foi mínima e praticamente irrelevante. Larsen (2004, pg.12) mostra que a participação de receitas de petróleo no PIB se estabilizou rapidamente e a Noruega não transitou para um perfil de excessiva dependência em relação às rendas do petróleo. Nos 20 anos subseqüentes à descobertas do mar do norte, a Noruega apresentou maiores taxas de crescimento do que Dinamarca e Suécia, dois países que poderiam ser tomados como grupo de controle na comparação do desempenho norueguês (Larsen 2004, pg. 10).

IMG_0536    ver Doença holandesa na Holanda e Doença holandesa, aspectos teóricos

 

 

3 thoughts on “Doença holandesa: Indonésia, Nigéria e Noruega”

Deixe uma resposta