Política industrial para o século XXI

Em um trabalho de 2004 com o título desse post Dani Rodrik analisa com maestria o papel da política industrial no desenvolvimento econômico no passado e nos dias de hoje. Mostra que nem a visão neoclássica do estado “hands off”  nem a visão do velho desenvolvimentismo estão certas em relação ao papel que a política industrial exerceu e deve exercer no processo de desenvolvimento econômico. Rodrik defende uma visão pragmática em relação à questão; o estado deve ajudar o setor privado a encontrar oportunidades produtivas novas e rentáveis que contribuam para o desenvolvimento econômico. Novas atividades econômicas que não seriam exploradas automaticamente pelo setor privado por conta de externalidades de coordenação e informação.

Caberia ao estado, segundo Rodrik, reduzir esse gap de informações e coordenação. Não se trata então de “pick winners”. Se trata de ajudar o setor privado na busca de novas oportunidades e fronteiras tecnológicas que poderão ser eficientemente exploradas. Rodrik cita como exemplos de sucesso desse tipo política industrial no Chile o salmão, uvas, madeiras e móveis, no Brasil aço e aviões e no México a indústria automotiva; além dos clássicos exemplos de Coreia e Taiwan. Rodrik caminha num meio termo entre os extremos ortodoxos e heterodoxos sugerindo várias medidas práticas de uma política industrial intermediária. Trata-se no limite de um equilíbrio entre a “carrot” e o “stick”. Para Rodrik a diferença fundamental entre leste da Ásia e América Latina, por exemplo, está na calibragem do uso desses dois “instrumentos.” A América latina descambou para um protecionismo estéril que só aumentou a ineficiência do sistema produtivo depois de um determinado ponto. O leste da Ásia usou protecionismo com pragmatismo e criou gigantes competitivos e eficientes.

Segundo Rodrik, a diversificação produtiva no Chile, por exemplo, não foi o resultado do livre funcionamento dos mercados. No México, a indústria automotiva e a indústria de informatica são a criação de políticas de substituição de importações, seguidas por políticas tarifárias preferenciais no âmbito da NAFTA. O papel desempenhado por essas políticas no Leste Asiático é bem conhecido. O que é menos apreciado é a forma como o mesmo vale também para a América Latina. A tabela abaixo lista os cinco principais itens de exportação para os Estados Unidos de três principais economias da América Latina: Brasil, Chile e México. Quando se deixa de lado as exportações de commodities tradicionais, tais como cobre e petróleo bruto, aparecem produtos que foram grandes beneficiários de políticas industriais.  No caso do Brasil, o aço, aviões, e a indústria calçadista foram criação de políticas de substituição de importações do passado; altos níveis de proteção, subsídios e crédito publico foram deliberadamente usados para gerar rendas para os empresários que investiram em novas áreas e para construir clusters industriais.

No caso do Chile, políticas industriais desempenharam um grande papel nos setores de frutas, madeiras e salmão. A Fundacion Chile é um órgão público que foi criado por fundos doados pela  ITT; começou a experimentar com salmão na segunda metade da década de 1970 e criou uma empresa no início de 1980 usando uma tecnologia adaptada do que se fazia na Noruega e na Escócia. A empresa foi vendida para uma empresa de pesca japonesa. Antes dos esforços da Fundação Chile, o pais não exportava praticamente nenhum salmão; hoje é um dos maiores exportadores de salmão do mundo. Os gastos públicos em P&D para frutas foi também significativo nos anos 60, o que ajudou a preparar a indústria para o mercado mundial. E no caso das madeiras, há uma história de pelo menos 60 anos de subsídios para plantações, bem como um grande impulso a partir de 1974 para transformar a madeira, papel e celulose em um cluster de móveis e madeiras para exportações.

A partir dessas analises, Rodrik se pergunta então: como desenhar uma política industrial eficiente? Por uma lado existe o claro risco de uma proximidade excessiva entre os burocratas e empresários que de margem a “captura” do estado com processos de corrupção e rent seeking que desvirtuam o processo de articulação e coordenação da política industrial tornando a mero instrumento de rent seeking. A reposta de desenho institucional para tentar evitar esse tipo de comportamento seria o isolamento dos burocratas e criação de distância em relação aos empresários regulados e coordenados. Conforme argumenta Rodrik essa boa estratégia para evitar corrupção vai exatamente na contramão de outra necessidade da política industrial que é justamente aproximar o setor público e privado para que juntos encontrem soluções produtivas mais rentáveis e promissoras. O equilibro entre esses dois aspectos constitui para Rodrik o que seria uma política industrial ideal. Como fazer isso?

Rodrik enumera algumas medidas práticas que podem ajudar nesse sentido. Primeiro: o status da política industrial deve ser elevado no governo e contar com ministro ou instância de poder de primeira ordem para lidar com esses assuntos, equipara inclusive a importância do ministério da fazenda e do BC ao ente de governo que deveria comandar a política industrial. O cargo pode ser de ministro, vice presidente ou até mesmo o presidente da república como destacada Rodrik em relação ao general Park Chung-hee na Coreia do Sul. Segundo: criação de conselhos e fóruns de coordenação entre setor publico e iniciativa privada; agencias de fomento, organizações privadas sem fins lucrativos, além dos próprios organismos de representação de classe. São fóruns onde a troca entre setor publico e privado pode fluir melhor, com as demandas do setor privado sendo apresentadas e as opções de caminhos públicos a seguir podem ser melhor discutidas. Terceiro: criação de mecanismos de transparência e “accountability”. A politica industrial deve ser enxergada pela sociedade como uma ferramenta para promoção de avanço tecnológico e desenvolvimento de novas atividades produtivas e não um canal para apropriação de ganhos fáceis de rente-seeking e oportunidades de corrupção. As decisões dos conselhos de politica industrial e os recursos públicos destinados a esses politicas devem ser totalmente transparentes e sujeitos a critica permanente da sociedade.

A partir desses princípios mais gerais, Rodrik segue enumerando passos mais concretos que poderiam fazer parte de uma politica industrial para o século XXI. 1)os incentivos públicos só devem contemplar nova atividades econômicas para contribuir com a diversificação produtiva das economias no sentido de desenvolver novos produtos e novas tecnologias. Atividades correntes já praticadas não devem receber subsídios e outros tipos de incentivo, 2)Metas de sucesso ou fracasso devem ser claramente especificadas e cumpridas. Muitas das novas atividades irão falhar, como e’ natural, por exemplo, na atividade de fundos de private equity. A questão chave e’ abandonar o quanto antes as novas atividades que falharam e partir para outras tentativas. Rodrik cita os casos de Coreia, Taiwan e Chile como exemplos de países o saldo entre experiências de sucesso e fracasso foi positivo. O maior risco aqui e’ que uma “falha” capture o setor publico e passe a se sustentar na base de subsídios e tarifas, sem adicionar qualquer ganho a sociedade – uma típica situação de rent-seeking. Umas das melhores medidas de “sucesso” ou “falha” de novas empresas e produtos e’ o desempenho no mercado mundial onde existe farta concorrência.

3)todos projetos devem ser temporários e envolver clausulas de termino bem definidas. 4)os incentivos devem ser focados em atividades e não setores, estimulando atividades inovadoras que possam beneficiar múltiplos setores. Não se trata então de “sustentar” setores ineficientes a partir de proteção e sim de incentivar progressos e ganhos genuínos de capacidades produtivas. Rodrik da exemplos: ao invés de estimular o setor de turismo ou de call centers, o governo deveria promover o aprendizado e a capacitação bilíngue que pode beneficiar variados setores. 5)atividades subsidiados devem ter claros potenciais de gerar spill overs tecnológicos e da capacitação por outras atividades. Devem ser atividades geradoras de potenciais de aprendizado para a economia como um todo. 6)A autoridade para a realização de políticas industriais deve estar em órgãos públicos de reconhecida competência e excelência. É comum que se reclame muito sobre a incompetência e corrupção em burocracias governamentais. Mas a competência burocrática varia muito entre  diferentes agências dentro do mesmo país e a maioria dos países tem alguns bolsões de competência burocrática,

7)as agências de implementação de política industrial devem ser monitoradas de perto por uma autoridade que tenha participação clara nos resultados, com hierarquia política do mais alto nível. A política industrial eficaz requer um certo grau de autonomia para as agências burocráticas de implementação. Mas a autonomia não é e não deve significar falta de responsabilidade. Esse monitoramento de alto nível deve evitar possível corrupção da agência pública e ajudar a proteger as agências de captura por interesses privados do tipo rent seeking, 8) As agências que realizam a promoção das politicas publicas devem manter canais de comunicação abertos com o setor privado. Autonomia e isolamento não significa que os burocratas devam se afastar dos empresários e investidores. Na verdade, a interação e a comunicação são importantes de modo a permitir que os funcionários públicos tenham uma boa base de informações sobre a realidade corrente dos negócios, sem a qual a tomada de decisões acertadas seria impossível.

9) Idealmente os erros que resultam em “escolher os perdedores” devem ocorrer. Estratégias públicas do tipo defendido aqui são muitas vezes ridicularizadas porque podem levar a escolha de “perdedores” em vez de vencedores. É importante, naturalmente, construir salvaguardas contra este tipo falha. Mas uma estratégia ótima de descobrir o potencial produtivo de um país envolvera necessariamente alguns erros deste tipo. Algumas atividades promovidas falharao. O objetivo das politicas não deve ser minimizar as chances de que os erros sejam cometidos, o que resultaria em nenhuma “auto-descoberta” produtiva. Esforços devem ser feitos para minimizar os custos dos erros quando eles ocorrem. Se os governos não cometerem erros, isso apenas significa que não estão se esforçando o bastante. 10) As atividades de promoção industrial precisam ter a capacidade de se renovar, de modo que o ciclo de descobertas de capacidades produtivas torne-se dinâmico. Assim como não há uma fórmula única para a realização de politica industrial, as próprias necessidades e circunstâncias para as descobertas produtivas mudam ao longo do tempo. Isso requer que as agências que realizam estas políticas tenham a capacidade de se reinventar e se re-imaginar. Nessa linha de raciocínio de Rodrik a politica industrial adquire quase um carácter psicanalítico ou de “auto-descoberta” como diz o próprio titulo de um de seus trabalhos com R. Hausmann; “o Desenvolvimento Econômico como auto-descoberta”.

ver paper Rodrik aquiDesenvolvimento Econômico como “auto-descoberta”

tabela

5 thoughts on “Política industrial para o século XXI”

  1. Discordo basicamente da sua postura. Ainda que sua proposta, à la Dani Rodrik possa parecer “sensível” (seja lá o que isso queira dizer), ou seja, que cabe ao Estado, em razão de “externalidades” ou de “dificuldades de coordenação”, AJUDAR empresas privadas a se tornarem mais competitivas, no caso do Brasil já provamos, há várias décadas e ainda mais intensamente no reinado recém findo dos companheiros, que isso simplesmente não funciona, que essas “ajudas” se tornam facilmente subsídios a predadores e a capitalistas promíscuos, e que elas acabam concentrando ainda mais a renda. Se isso funcionasse, o Brasil, que pratica tais tipos de políticas pelo menos desde o final dos anos 1940, seria hoje uma formidável potência industrial, o que ele simplesmente não é, a despeito de se ter industrializado razoavelmente bem (com deformações, justamente, trazidas por políticas equivocadas de burocratas do Estado). Por isso mesmo, sou por uma política absolutamente hands off, livre competição total, os que sobreviverem serão muito mais fortes e competitivos, sem qualquer ajuda do meu, do seu, do nosso dinheiro…

  2. Historicamente, o Estado é o indutor do desenvolvimento, porque a iniciativa privada não tem interesse ou coragem de investir. Assim demonstra Adriano Benayon, em seu magnífico livro Globalização vs Desenvolvimento. Por outro lado, esse mesmo Estado é acusado, invariavelmente, de principal agente corruptor. É curioso como a corrupção praticada, em larguíssima escala, da iniciativa privada é solenemente ignorada, como Benayon demonstrou em seu livro.

  3. PREZADOS

    Nova política industrial só será benvinda se a mesma acenar com a elevação da oferta de energia que exige, em paralelo, uma RETIRADA LENTA E GRADUAL DE TODOS OS IMPOSTOS que incidem sobre a energia, retirada esta a ser feita ao longo de dois anos. Esclarecimentos adicionais, podem ser obtidos via este email

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