Nas últimas duas décadas, especialmente a partir dos anos 2010, o Congresso Nacional brasileiro conquistou um papel cada vez mais central na definição do orçamento público. Esse protagonismo se expressa, sobretudo, pelo crescimento expressivo das emendas parlamentares, que passaram de instrumentos pontuais de alocação de recursos para mecanismos estruturais com grande peso fiscal e político.

A mudança institucional mais relevante ocorreu em 2015, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 86, que tornou obrigatória a execução das emendas individuais, até o limite de 1,2% da receita corrente líquida. Em 2019, a EC nº 100 estendeu a obrigatoriedade às emendas de bancadas estaduais, consolidando a posição do Legislativo na definição de parte relevante do orçamento. Em 2022, a EC nº 126 reafirmou esse protagonismo, estabelecendo novos limites e formas de execução.

Esse processo culminou em um salto nos valores destinados às emendas. Em 2010, o montante foi de R$ 7,9 bilhões. Já em 2020, com a criação das chamadas “emendas de relator” (RP9), que integraram o chamado “orçamento secreto”, o volume saltou para mais de R$ 36 bilhões. Em 2024, o total autorizado para emendas parlamentares alcança R$ 44,67 bilhões, o maior da história. Do total previsto para este ano, R$ 25 bilhões correspondem a emendas individuais, R$ 11 bilhões a emendas de comissão e R$ 8,5 bilhões a emendas de bancada.

A participação dessas emendas nas despesas discricionárias do orçamento federal aumentou substancialmente. Em 2014, representavam 3,95%. Em 2020, chegaram a 28,78%. Em 2024, devem responder por aproximadamente 20% desse total. Essa expansão foi possível não apenas pelas emendas constitucionais, mas também pela crescente fragmentação partidária e pelo custo elevado da governabilidade no presidencialismo de coalizão, onde o Executivo precisa negociar apoios com um Congresso altamente pulverizado.

A destinação dos recursos reflete interesses eleitorais. Em 2023, por exemplo, cerca de 42% das emendas foram alocadas na área da saúde, principal demanda das bases municipais dos parlamentares. Outra característica marcante dos últimos anos é o crescimento das transferências especiais, conhecidas como “PIX orçamentário”, em que o repasse é feito diretamente a estados e municípios sem necessidade de convênios ou prestação de contas formal ao governo federal.

A decisão do Supremo Tribunal Federal de declarar inconstitucional o uso das emendas de relator em sua forma anterior (RP9) em 2022 forçou uma reconfiguração do sistema. No entanto, o patamar de influência do Congresso no orçamento não recuou. Ao contrário, fortaleceu-se por meio da expansão das emendas individuais e de comissão, que mantêm a lógica de barganha política, agora com maior respaldo legal e institucional.

Esse novo arranjo orçamentário representa uma transformação importante no equilíbrio entre os Poderes. Se, por um lado, amplia a capacidade dos parlamentares de responder às demandas locais, por outro, fragmenta a política de investimentos públicos nacionais e reduz a eficácia do planejamento centralizado, comprometendo a racionalidade e a coordenação das políticas públicas.

As críticas ao atual sistema de emendas parlamentares — especialmente após sua expansão com as emendas impositivas e a prática do “orçamento secreto” — são diversas e abrangem aspectos fiscais, políticos, éticos e de eficiência na alocação de recursos públicos. Abaixo estão as principais críticas organizadas por dimensão:

1. Fragmentação do Orçamento e Perda de Planejamento Nacional

As emendas pulverizam recursos em milhares de pequenas iniciativas locais, muitas vezes desconectadas de prioridades nacionais. Enfraquecem a capacidade de planejamento de longo prazo do governo federal, reduzindo a coerência da política de investimento público. A alocação passa a responder mais à lógica eleitoral do que a critérios técnicos ou estratégicos.

2. Baixa eficiência na aplicação dos recursos

Muitos projetos viabilizados com emendas são obras de pequeno porte (como praças, academias ao ar livre ou reformas de unidades básicas de saúde) com baixo impacto socioeconômico agregado. Há casos recorrentes de obras inacabadas, mal planejadas ou subutilizadas por falta de custeio posterior. A ausência de critérios técnicos e de monitoramento centralizado dificulta aferir resultados e impactos.

3. Aumento do clientelismo e captura política

As emendas funcionam como moeda de troca entre parlamentares e o Executivo, criando uma relação de dependência e favorecendo alianças fisiológicas. O uso de emendas para reforçar bases eleitorais pessoais alimenta práticas clientelistas, com risco de desvios e favorecimento político.

4. Baixa transparência e controle social

Apesar da decisão do STF que proibiu o orçamento secreto, parte das indicações segue sendo feita de forma opaca, especialmente por meio de emendas de comissão ou acordos informais com ministérios. O cidadão comum tem dificuldade de fiscalizar como e por quem os recursos estão sendo utilizados, o que compromete a prestação de contas democrática.

5. Pressão sobre o equilíbrio fiscal

As emendas impositivas, por serem de execução obrigatória, reduzem a margem de manobra do governo em momentos de ajuste fiscal. Em um cenário de crescimento lento da receita ou contenção de gastos, o aumento das emendas pode sufocar despesas discricionárias relevantes, como ciência, cultura ou infraestrutura nacional.

6. Desequilíbrio federativo e disputas locais

A lógica das emendas tende a favorecer municípios com maior proximidade política dos parlamentares mais influentes, agravando desigualdades regionais. Municípios pequenos, com baixa capacidade técnica, muitas vezes recebem verbas que não conseguem aplicar adequadamente.

Síntese crítica:

A crítica central é que o modelo atual distorce o uso dos recursos públicos, favorecendo interesses políticos de curto prazo e desorganizando a lógica do planejamento nacional. O resultado é um sistema que gasta muito, mas entrega pouco, com baixa transparência, alto risco de ineficiência e reforço de práticas políticas pouco republicanas.

Ref: https://www.instagram.com/reel/DLdHLdaPOvK/?igsh=MTByMmV6aWxvaHExcw==