Poucas histórias econômicas recentes geram tanto debate quanto a ascensão da indústria de veículos elétricos na China. Para alguns, trata-se do caso de manual de política industrial bem-sucedida: o Estado define uma direção estratégica, mobiliza recursos e o país salta para a liderança global em uma tecnologia de fronteira. Para outros, é uma história de subsídios, capacidade ociosa, guerras de preços brutais e concorrência desleal — tema que hoje alimenta disputas comerciais com os Estados Unidos e a Europa.
Um artigo recém-publicado no The China Journal, de autoria de Fengming Lu (Australian National University) e Xiao Ma (Universidade de Pequim), oferece uma leitura mais sofisticada e, a meu ver, muito mais interessante para quem pensa desenvolvimento. A tese central é direta: o boom dos elétricos chineses não pode ser explicado apenas como política de cima para baixo decidida em Pequim. Ele foi, em boa parte, o produto de alianças estratégicas entre governos locais ambiciosos e empresas privadas ágeis — atores que, repetidamente, encontraram formas de contornar a rígida regulação central. Foi essa dinâmica que gerou tanto os sucessos espetaculares quanto os fracassos custosos da indústria automotiva chinesa.
Um triângulo, não uma pirâmide
O ponto teórico que mais me chama atenção é a substituição da imagem da “pirâmide” (Pequim no topo, comandando) por um triângulo: restrições industriais do governo central, competição fiscal entre governos locais e agilidade do capital privado. O resultado da indústria emerge da tensão entre esses três vértices, não da vontade de um planejador onisciente.
Vale a pena reconstruir a história em três tempos, porque ela ilumina como esse triângulo se formou.
Os anos 1990. Antes da entrada da China na OMC, em 2001, o setor automotivo era marcado por tarifas de importação altíssimas, por uma política industrial enviesada a favor de grandes estatais e por uma produção extremamente fragmentada. A famosa política dos “três grandes e três pequenos” restringia quem podia fabricar automóveis de passeio, reservando os negócios mais lucrativos — as joint ventures com montadoras estrangeiras — a um punhado de estatais. A maioria das cidades ficava de fora. Ironicamente, foi justamente essa combinação de oferta interna limitada e proteção tarifária que estimulou governos locais a desenvolver suas próprias indústrias, muitas vezes em aliança com fabricantes privados ou com empresas de aldeias e municípios. Estava lançada a semente da parceria duradoura entre poder local e capital privado.
De 2001 a 2015. Com a abertura via OMC, as oportunidades mais rentáveis seguiram fluindo para as joint ventures das estatais com gigantes globais. Mas as montadoras privadas emergentes se mostraram parceiras mais dispostas para as cidades que não tinham conseguido suas próprias joint ventures. A BYD, por exemplo, expandiu-se firmando acordos com dezenas de municípios — oferecendo investimento em troca de acesso a terra, mão de obra e logística. O caso emblemático foi a Geely: ao comprar a Volvo da Ford em 2010, por mais de US$ 1 bilhão, foi recusada pelos grandes bancos de fomento e teve de montar o financiamento combinando capital global e recursos de governos locais. Em troca, cidades como Chengdu e Daqing ganharam fábricas e a chance de subir na cadeia para a manufatura avançada. A aquisição da Volvo transferiu décadas de conhecimento técnico à Geely — preparando o terreno para o salto seguinte.
Depois de 2015. A virada tecnológica em direção ao veículo elétrico e conectado mudou tudo. Inspirados pela Tesla, centenas de empreendedores entraram no setor, muitos sem qualquer experiência automotiva — a onda das “empresas de internet que viraram montadoras”, bancadas por capital de risco. A proliferação de novos entrantes deslocou o poder de barganha para os governos locais, que passaram a negociar termos mais favoráveis. Persistiam, porém, barreiras regulatórias — em especial a exigência de “dupla qualificação” de dois ministérios. A solução veio por uma brecha: empresas já licenciadas para fazer carros a combustão obtinham qualificação para elétricos por um caminho simplificado. Foi assim que a NIO “tomou emprestada” a licença de uma estatal regional em dificuldades, a JAC, em Hefei — prática controversa, mas tolerada, que permitiu à empresa ser a primeira startup chinesa a produzir elétricos em massa, à frente de rivais americanas como Lucid e Rivian.
O “Modelo Hefei” e o limite da aposta local
Até 2019, muitas startups recusavam investimento acionário dos governos locais, temendo interferência nas decisões estratégicas. Isso mudou de forma dramática com a desaceleração das vendas, a guerra comercial e a pandemia, que congelaram financiamento e derrubaram as ações das montadoras. Os governos locais, abastecidos de crédito desde a expansão pós-2008 e ansiosos por ancorar a produção de elétricos em seus territórios, entraram em cena.
O caso paradigmático foi o de Hefei, que injetou 7 bilhões de yuans na NIO em um momento de cotação historicamente baixa. O investimento mais que dobrou de valor em poucos meses, e o episódio foi celebrado pela imprensa de negócios como o “Modelo Hefei”. Seguiu-se uma onda de aportes de alto perfil por veículos de financiamento dos governos locais — até que o estouro da bolha imobiliária pôs fim à festa.
E aqui está a parte que mais interessa a quem leva a sério a política industrial. A mesma aliança que produziu os sucessos produziu os desastres. O alinhamento estreito entre poder local e capital privado gerou capacidade ociosa crônica e concorrência predatória. Quando uma startup quebra, seus laços financeiros e políticos com o governo local agravam o endividamento municipal e travam a saída do mercado. O exemplo mais notório é o de um condado que investiu 6,6 bilhões de yuans em uma empresa que praticamente não produziu carro algum. Cada localidade tende a olhar o investimento industrial pela própria lente fiscal, priorizando receita de curto prazo e crescimento regional em detrimento da dinâmica nacional ou global. Não por acaso, em 2025 a liderança central passou a advertir explicitamente os governos locais contra lançar novos projetos de elétricos de forma cega.
Por que isso importa para além dos automóveis
O argumento se estende a outros setores. Os autores apontam padrões semelhantes na siderurgia, na farmacêutica, no mercado de carregadores elétricos — antes monopolizado por estatais de energia e depois liderado por empresas privadas apoiadas por governos locais — e até na inteligência artificial, com a DeepSeek, nascida de um fundo de Hangzhou e protegida pelo poder municipal. O fio condutor é sempre o mesmo: janelas de oportunidade tecnológica abrem espaço para atores mais fracos e novos entrantes, e o Estado local funciona como empreendedor desenvolvimentista, mobilizando terra, crédito, infraestrutura, parques industriais, fornecedores e atenção política em torno de setores emergentes.
Para mim, a lição mais valiosa desse trabalho é deslocar o debate. A pergunta deixa de ser “subsídio sim ou subsídio não” e passa a ser sobre capacidade institucional descentralizada: a habilidade de milhares de governos subnacionais, em competição entre si, de transformar uma direção estratégica geral em ecossistemas industriais concretos — às vezes com sucesso extraordinário, às vezes com desperdício colossal, mas sempre com intensidade fora do comum.
É um contraste instrutivo com a tradição do Estado desenvolvimentista do Leste Asiático, normalmente associada a uma burocracia central forte e coordenadora. A China contemporânea adiciona uma camada federativa competitiva que não cabe nos modelos clássicos. E é também uma provocação para o Brasil e para a América Latina: discutimos política industrial quase sempre em chave federal, da União para baixo. O caso chinês sugere que parte decisiva do segredo está na densidade institucional dos governos subnacionais e na sua capacidade de se aliar ao capital privado para construir, de baixo para cima, complexidade produtiva. Sem essa engrenagem local, a diretriz que vem do centro corre o risco de não encontrar onde aterrissar.
Texto baseado no artigo “How Local China Built the EV Boom”, da newsletter Pekingnology, que reproduz trecho do paper “The Rise of China’s Electric Vehicle Industry: Strategic Alliances Between Local Governments and Private Capital”, de Fengming Lu e Xiao Ma, publicado no The China Journal (2026).