Livro Brasil uma economia que não aprende: novas perspectivas para entender nosso fracasso

A primeira edição deste livro foi lançada em meio ao turbilhão dos primeiros momentos da pandemia de COVID-19. Elaborada ao longo de 2019, nossa proposta foi organizar uma introdução ao pensamento econômico voltado para o tema do desenvolvimento industrial e tecnológico. A moldura histórica do argumento é a experiência brasileira com a “aprendizagem produtiva” entre as décadas de 1930 e 1980, seguida pela acelerada perda de densidade industrial a partir dos anos 1990. As perguntas que buscamos responder eram as seguintes: como enquadrar teoricamente o nosso fracasso como país do futuro? O que nos impediu de acumular conhecimento e de galgar degraus na escada tecnológica rumo à fronteira da inovação na economia global? O contexto destas reflexões remetia aos estudos dos autores no campo do desenvolvimento econômico e ao gradual enfraquecimento da visão neoliberal de mundo, segundo a qual o comércio internacional seria uma rede harmônica e recíproca de trocas mutuamente equivalentes, e o Estado seria mero coadjuvante ao heroísmo do setor privado em enfrentar o risco de empreendimentos rentáveis, selecionados pela mão implacável (e invisível) do mercado. A deterioração da capacidade persuasiva desta linha de pensamento se manifestou na publicação de um simbólico artigo pelo Fundo Monetário Internacional, em 2016, sentenciando que o neoliberalismo se mostrou ser uma propaganda enganosa. As promessas de crescimento acelerado, redução das desigualdades e maior estabilidade econômica não haviam se concretizado. Este foi apenas um sintoma de um desdobramento histórico que se avizinhava.

Vistas em retrospectiva, a ocupação da Crimeia por parte da Rússia em 2014 e a mudança de rota no desenvolvimento chinês, anunciada por Xi Jinping no Congresso do Partido Comunista em 2017, eram algumas das sementes de transformações geopolíticas que viriam a chacoalhar as certezas acomodadas sob a égide do “fim da história” de Francis Fukuyama. A esperança de que a democracia liberal marcasse o estágio mais desenvolvido (e exportável) da organização social e política seria amplamente desafiada. O estopim veio com a pandemia de COVID-19. Verdades que já vinham perdendo consistência desmoronaram sob o peso da crise sanitária de alcance sistêmico. A fragmentação geopolítica já em curso naquele momento se acelerou e ganhou contornos econômicos explícitos. A Guerra entre Rússia e OTAN no território ucraniano acelerou o processo de regionalização das cadeias globais de valor, agora definidas por proximidade geográfica (nearshoring) ou por parcerias comerciais ou alianças geopolíticas (friendshoring). O cenário futuro fica ainda mais complexo quando se considera a contestação da hegemonia do dólar por meio da criação de sistemas alternativos de pagamentos entre países que sofrem sanções econômicas, financeiras e comerciais dos EUA e da Europa.

Em meio a toda a complexa evolução do cenário global desde o início da pandemia em 2020, um aspecto comum se destaca: a reabilitação do papel do Estado, no ocidente, como direcionador do processo econômico. A vitória de Joseph Biden nos EUA, a agenda reestatização de serviços públicos e o esforço de transição verde na Europa marcaram esta volta do Estado planejador. O renascimento de uma explícita agenda de política industrial no hemisfério norte redefiniu os termos do debate público e abriu uma oportunidade para o avanço desta agenda no Brasil. O lançamento da primeira edição deste livro coincidiu com o início deste processo profundo de transformações estruturais na organização econômica, produtiva e tecnológica mundial. Este prefácio busca atualizar o contexto histórico e situar a reflexão oferecida pelo livro.

Os 3C’s os 3 F’s da Economia Global e as oportunidades para o Brasil

O mundo passou por dois choques sistêmicos no espaço de dois anos. A pandemia de Covid-19 desde início de 2020 e a invasão da Ucrânia pela Rússia em fevereiro de 2022. As ramificações destes conflitos têm múltiplas dimensões; afetam o funcionamento da economia, comércio e preços de bens básicos, bem como a qualidade e a expectativa de vida de populações inteiras. Além disso, o vaivém da geopolítica em sua corrida tecnológica tem o potencial de alterar as regras do jogo na interação entre as nações. Estes dois processos são constrangidos por algo ainda mais amplo: a crise climática. Estes são os 3 C’s: Conflito (entre Ucrânia e Rússia), COVID-19 e Clima. Estes são os marcos das novas décadas. Seus impactos podem ser resumidos em três grandes dimensões econômicas, os 3 F’s (em inglês): Fuel (combustíveis), Food (alimentos) e Finance (finanças). A pandemia de COVID-19 afetou profundamente o funcionamento das cadeias produtivas globais e lançou efeitos distributivos perversos sobre os países menos desenvolvidos. A carestia global de combustíveis e alimentos se deve a gargalos do transporte marítimo que representam 80% do comércio mundial de bens, das limitações de infraestrutura que acometem quase todos os países (desenvolvidos inclusive) e da incrível quantidade de dinheiro que os Bancos Centrais dos países desenvolvidos injetaram no sistema financeiro internacional, bem como os generosos pacotes de transferências sociais em vários governos mundo afora. Estes dois últimos fatores turbinou a sanha especulativa em mercados de derivativos baseados nos preços de commodities, elevando o risco financeiro de instituições de investimento posicionadas nestes instrumentos. Esta tempestade perfeita conjuga rigidez das condições de oferta com expansão abrupta da demanda em um cenário de elevado endividamento corporativo e familiar. Foi nesta paisagem pouco alvissareira que se adicionou o conflito entre Rússia e Ucrânia.

Ambos os países estão entre os maiores exportadores de commodities do mundo. Os preços do trigo, do milho e do petróleo – dentre outros – dispararam nas bolsas mundo afora. Para agravar a situação, a Rússia é exportadora relevante de fertilizantes. Em face das sanções impetradas contra o país pelos países da OTAN, liderados pelos EUA, o risco de crise de abastecimento destes bens torna desastrosos os efeitos potenciais sobre a capacidade produtiva de bens alimentícios não apenas na Rússia, mas em todos os países que dependem de suas volumosas exportações de bens finais e intermediários. Com efeito, os preços dos bens mais afetados por estas crises seriais respondem com intensidade variável. No entanto, a crise afeta os grupos de renda de forma diferencial.   Não apenas os países mais pobres sofrem mais com as assimetrias de poder econômico e tecnológico da economia global, como são as pessoas mais pobres – em todos os países – as que acabam sofrendo mais com a elevação persistente do preço de commodities. Neste sentido, em uma economia internacional altamente integrada, as sanções econômicas assumiram um claro efeito bumerangue, isto é, afetaram a economia dos países penalizados, mas geraram também efeitos sobre as populações de países envolvidos e não envolvidos diretamente no conflito. Os desdobramentos destas crises seriais, constrangidos pela necessidade de lidar com a crise climática, impuseram um rearranjo do sistema geopolítico global, com a emergência de novos polos econômicos, tecnológicos e militares. O mundo policiado pelos EUA e dominado pela sua moeda de reserva internacional (o dólar) está cedendo espaço para um fracionamento do poder em várias dimensões (política, militar, cultural, tecnológica, comercial etc.). Mudanças importantes nos terrenos da tecnologia da informação, do armamento nuclear e das fontes de energia vem alterando o cenário global, com a dissolução da liderança hegemônica dos EUA. Este mundo mais fragmentado tende a ser também menos previsível e mais sujeito a crises localizadas e frequentes. Estamos diante de uma transformação profunda no modelo de globalização vigente nos últimos 40 anos.

O que isso significa para o Brasil?

Começando pela inflação global, o caso brasileiro reflete o padrão notado em outros países, desde o início da pandemia, em 2020. O relatório do IPEA sobre “inflação por faixa de renda” vem evidenciando o processo fortemente regressivo do ponto de vista da distribuição. Em um cenário de elevado estresse social, com crises sanitária, socioeconômica e hídrica, a população brasileira já sofria com a alternância de preços elevados em energia elétrica, combustíveis e alimentos. Segundo dados a Pesquisa de Orçamento Familiar, apenas os grupos de moradia, transporte e alimentação dominam 72% do orçamento das famílias de menor renda. Se incluirmos gastos com saúde e educação, 85% do orçamento ficam comprometidos. Cumpre notar que nos três setores em questão, a opção por menor atuação do Estado, desde 2016, levou à anulação dos estoques reguladores de alimentos, à falta de planejamento e de investimentos no setor elétrico e à má gestão dos recursos hídricos (causa pouco enfatizada da chamada crise hidrológica) e o automatismo da política de paridade de preços de importação (PPI) da Petrobras, em absoluta inobservância aos efeitos sociais da calibragem dos preços dos derivados de petróleo no mercado doméstico. Na ausência de uma mudança profunda do atual modelo de desenvolvimento, o cenário econômico brasileiro levanta poucas esperanças. A depressão econômica iniciada em 2015 tem as seguintes características: queda da renda per capita na década dos 2010, atividade estagnada, inflação elevada, precarização das condições de trabalho, elevado desemprego e sub-ocupação da força de trabalho, queda acentuada do rendimento médio real de trabalhadores, taxas de juros com dois dígitos, investimentos públicos em mínimas históricas e franca deterioração (planejada) das capacidades de coordenação, regulação, fiscalização e inovação do Estado. Esta corrida em direção ao fundo do poço agravou as desigualdades abissais que já caracterizavam o nosso país e inflamou as tensões que dilaceram nosso tecido social.

A saída deste terreno movediço não é trivial. O plano Biden aponta alguns caminhos sobre como implementar no Brasil as políticas de retomada do poder de planejamento do Estado, de transformação produtiva e tecnológica e de redução das desigualdades sociais. Guardadas as proporções e as possibilidades ao nosso dispor, esta experiência é bastante inspiradora para o Brasil. Afinal, nosso país compreende uma gama de experiências bem-sucedidas de iniciativas estatais, como o SUS, a Embraer, a Petrobras, a Embrapa, para ficar em exemplos mais conhecidos. Além disso, a guerra Rússia-Ucrânia fez ressurgir o debate quanto à autossuficiência doméstica na produção da IFAs para vacinas, de fertilizantes, de semicondutores (caso da tentativa do governo Bolsonaro de liquidar o CEITEC, em Porto Alegre) e no refino do petróleo. Os 3 C’s das crises conjugadas podem encontrar o Brasil com os 3 F’s mais alinhados ao desenvolvimento de longo prazo. Todavia, há soluções de curto prazo para que a produção e distribuição de alimentos e de combustíveis possam equilibrar de forma racional os objetivos corporativos e sociais envolvidos nestes setores, como nos casos dos estoques reguladores de alimentos e dos fundos de estabilização dos preços do petróleo. Estas políticas podem abrir caminhos para políticas estratégicas nestes setores sensíveis ao desarmar posições ideológicas rígidas refratárias à ideia de planejamento estatal em setores estratégicos, como prevê a Constituição Federal de 1988. No setor de petróleo, pode-se abrir uma oportunidade de reconstruir a capacidade de refino da Petrobras para tornar o PPI mais alinhado aos objetivos de suprimento energético da nação. Esta discussão pode recolocar a necessidade de construirmos uma estratégia de longo prazo para o sistema energético brasileiro, em que a inovação constante seja o objetivo dos ecossistemas produtivos envolvendo os setores público e privado.

O efeito de uma mudança na qualidade e no horizonte das preocupações da opinião pública pode facilitar o avanço nas frentes ambiental, tecnológica e das infraestruturas (humana e física). E aqui entra o terceiro F, de finanças. A flexibilidade das finanças públicas de um país emissor de sua própria moeda pode servir de guia a um modelo em que o dinheiro sirva para turbinar nossa capacidade inovativa e em que o sistema tributário desonere a produção e imponha um teto à acumulação desenfreada de riqueza. Um sistema financeiro paciente e voltado à inovação requer um Estado forte e inteligente, com bancos de desenvolvimento e orçamento de pesquisa e desenvolvimento, dando suporte à tomada de risco por parte de agentes privados e de instituições públicas de pesquisa. Apenas desta forma o Brasil poderá contribuir positivamente com a busca de soluções para o terceiro C, a crise climática. Precisamos mudar o modelo agroexportador financeirizado para uma clara defesa da nossa soberania tecnológica, energética e econômica. As crises mencionadas oferecem uma oportunidade. Precisamos trabalhar com afinco para poder aproveitá-la.

Soberania Nacional na Era dos Bens Públicos Globais

A crise da ordem neoliberal se inicia com crise financeira global de 2008, se agrava com a crise na periferia da Europa, pandemia e guerra Rússia-Ucrânia. Os choques sistêmicos sucessivos revelaram as fragilidades da confiança exagerada na capacidade de autorregulação dos mercados internacionais e o “poder de veto” econômico de “externalidades” como as questões climáticas e sanitárias e, finalmente, a geopolítica (segurança militar, alimentar e energética). A crença na eficiência de mercados preteriu a criação de sistemas de reação a riscos à segurança nacional (econômica, sanitária e energética) e falhas na capacidade de reação do sistema econômico (resiliência). Neste contexto, velhos anseios ressurgem com nova roupagem: prioridade a uma hierarquia nova de valores orientando a política econômica. A emergência de reações nacionalistas e protecionistas em países desenvolvidos alertou para a necessidade de uma correção de rumos. O plano Biden é uma destas manifestações históricas, no centro do capitalismo global, de uma agenda centrada no protagonismo do Estado nas áreas de capacitação industrial e tecnológica, de investimentos em infraestrutura humana e física, de clara redução das desigualdades de renda e de riqueza e na estabilização da atividade econômica ao longo do tempo.

Quando pensamos no caso brasileiro, a necessidade de restaurar a centralidade dos termos “soberania”, “desenvolvimento nacional” e “inclusão produtiva” é decisiva para se enfrentar o correr caudaloso da história nesta terceira década do século XXI. Políticas de redistribuição e investimentos em educação e saúde são fundamentais, mas precisam de complemento. Políticas de desenvolvimento produtivo e tecnológico são necessárias para que a estrutura econômica brasileira não se veja refém dos ciclos e choques internacionais, como ora vemos acontecer com os preços de alimentos, de energia e da taxa de câmbio. A desindustrialização brasileira é não apenas precoce, ela é muito acelerada. Dentre as diversas causas que podem explicá-la, podemos citar: (1) um modelo econômico em que a dinâmica da taxa de câmbio asfixia a indústria e, combinada com a estrutura tributária, impõe forte viés regressivo que distorce o funcionamento da economia, tanto do ponto de vista da distribuição da renda e da riqueza quanto da composição setorial, com claros efeitos sobre o perfil exportador; 2) um sistema econômico nacional ainda insuficientemente integrado (devido à deficiente infraestrutura de transporte e de telecomunicações) com altos níveis de desigualdade regional que limitam o dinamismo do mercado interno (considerado parte do patrimônio nacional pelo art. 219 da CF88); 3) um deficiente sistema de financiamento paciente da produção de longo prazo e da inovação com a dominância do rentismo curto-prazista viciado em ganhos financeiros especulativos;  4) uma política monetária excessivamente sensível e responsiva a pressões inflacionárias de custos, abreviando os ciclos econômicos e inibindo o entusiasmo empresarial por investimentos produtivos. Sobre todos estes gargalos paira um desafio ainda maior: a consolidação de um sistema nacional de inovação que oriente sistemicamente a iniciativa privada e estatal rumo à fronteira tecnológica nos setores em que o Brasil detém capacidades instaladas. Falta ciência, tecnologia e inovação como corpo e alma da política econômica.

O Prof. David Kupfer chamava isso de o “miolo ausente” que caracterizaca a “doença industrial brasileira”. Esta se manifesta em um curto-prazismo minimizador de custos e postergador de investimentos por parte dos empresários brasileiros. É uma doença que aparece no macro e no micro. Desde a política econômica que gera ciclos de crescimento breve e recuperações lentas até a dificuldade de manter redes sofisticadas de fornecedores nacionais ao longo de toda a cadeira produtiva. O desafio brasileiro é, portanto, reconstruir as capacidades produtivas e tecnológicas dentro de um plano de saída desta crise e entrada em um novo contexto internacional e um novo modelo de econômico nacional. Este plano precisa gerar 20 milhões de empregos urbanos e garantir uma mínima segurança econômica aos mais de 25 milhões de pessoas sub-ocupadas e segurança alimentar dezenas de milhões de brasileiros que ainda passam por alguma dificuldade nesta seara. Os três valores que precisam guiar o Brasil são: sofisticação produtiva (reindustrialização, inovação e progresso técnico), digitalização e economia verde. A partir destes 3 valores, os requisitos (investimentos em infraestrutura) e as consequências sociais (formalização do emprego) emergem sem falhas de informação.

A Indústria 4.0 é a manufatura do século XXI. Portanto, em vez de atividades isoladas, é mais apropriado entender a indústria e os serviços de média e alta tecnologia como um ecossistema de tecnologias complexas que geram feedback dinâmico entre si. Esta rede complexa de atividades sofisticadas continuará atuando como fonte primária de geração e difusão do progresso técnico. A desindustrialização prematura não afeta todos os países do mundo. Muitos países asiáticos não sofrem com isso. As evidências empíricas sobre a desindustrialização prematura devem ir além dos indicadores agregados. A evidência não mostra desindustrialização prematura em máquinas e equipamentos e subsetores de fabricação baseados na ciência. A política industrial é crucial para restaurar a capacidade de aumentar a produtividade do trabalho e as trajetórias de recuperação em países prematuramente desindustrializados, em particular o Brasil. Uma política industrial orientada por missões para o Brasil pode adotar 6 grandes eixos, os quais podem se articular em missões específicas: 1) Reindustrialização de setores para ampliar o valor adicionado e inserção externa; 2) Promoção da inovação e progresso tecnológico como valor central da política econômica; 3) Política de Emprego e proteção do trabalho; 4) Investimento em infraestrutura humana (cidadania) e física (mobilidade urbana, saneamento, telecomunicações etc.); 5) Inclusão Digital; e 6) Transição Verde (ou grande impulso rumo à sustentabilidade).

O Brasil já detém um sistema nacional de inovação com capacitações básicas que podem servir de base para estas missões. O exemplo da EMBRAPA é simbólico da capacidade brasileira de inovar, se receber o devido investimento de recursos. O caso CEITEC chama a atenção pelo lado negativo da miopia. A tentativa de liquidar a estatal brasileira produtora de semicondutores, a ÚNICA na América Latina, em meio à maior expansão da demanda global pelo setor mostra a importância da política industrial no reordenamento das prioridades alocativas na direção do longo prazo. Mas há muitas outras potencialidades disponíveis, umas mais desenvolvidas (SUS, Embraer e WEG), outras, menos (relação Universidade-Empresas). A economia digital associada à transição verde figura na classe das tecnologias disruptivas, aquelas que afetam processos produtivos, disseminando ganhos de produtividade por toda a matriz produtiva. A qualidade dos seus efeitos depende da posição que um país assume em meio a estas mudanças: se mero consumidores de tecnologia (com todos os efeitos negativos na forma de desemprego tecnológico) ou se produtores desta tecnologia, em que se abrem novas possibilidades de geração de empregos de qualidade associados à nova economia que será 4.0 e verde. Nesta quadra histórica, o Brasil precisa decidir se lutará pela sua soberania nacional (tecnológica, militar, sanitária e digital) ou se apenas adicionará outra camada de subordinação econômica ao centro do capitalismo internacional, reproduzindo na economia digital, o papel de mero exportador de matéria-prima (dados de seus cidadãos) para o processamento das informações que alimentará a inteligência artificial e internet das coisas e Big Data dos países desenvolvidos. Para avançar neste caminho, é inadiável o abandono da lógica dos meios em prol de uma lógica dos fins, incluindo os rumos do desenvolvimento dentro de nossa concepção de democracia.

Livro Brasil uma economia que não aprende: novas perspectivas para entender nosso fracasso