Chaebols, campeões nacionais e parasitas na Coreia do Sul

*escrito com Felipe Augusto e Lígia Zagato

A Coréia do Sul foi talvez o melhor exemplo do século XX de transição bem sucedida de país pobre para país rico. O Brasil chegou na metade do caminho, se industrializou, mas como podemos observar no gráfico, parou na armadilha da renda média! Tendo se transformado, em menos de cinquenta anos, de uma pequena economia rural em um dos países mais tecnologicamente avançados do mundo, a Coreia do Sul é, provavelmente, o melhor exemplo de país que realizou catching-up por meio da implantação de políticas industriais. Sob o governo do famoso General Park (1963-79), o país adotou uma estratégia de desenvolvimento embasada no planejamento e na aplicação de diretrizes que se revelariam muito bem-sucedidas na promoção de avanços tecnológicos. A burocracia coreana foi responsável não apenas pela criação desses planos, mas também pela sua aplicação, por meio da adoção de medidas de eficiência. A cada nova etapa de desenvolvimento, o Estado reavaliava os setores a serem incentivados. No começo da década de 1960, foram priorizados os segmentos de perucas, brinquedos, compensado de madeira, cimento, fertilizantes e fibras sintéticas.

No começo dos anos 1970, indústrias de base, como a química, a siderúrgica e a de maquinário, foram as prioridades, de tal modo que, ao final da década, a Coreia do Sul já tinha setores sofisticados de construção naval e aço. Houve, então, uma nova onda de substituição de importações que permitiu a produção de automóveis e, depois, a de eletrônicos. Em meados da década de 1980s, a Coreia do Sul já tinha uma indústria autônoma intensiva em tecnologia que produzia peças para o setor automotivo e bens de alta tecnologia, como computadores, chips de memória, eletrônicos e semicondutores para exportação (Amsden, 1989).

Além de ter escolhido os setores e empresas privadas a serem auxiliadas pelo Estado, o governo coreano também tinha o importante papel de decidir quais empresas manteriam seus benefícios, por meio do uso de “cenouras” e “chicotes”, para usar os termos de Rodrik (2008). Assim, o Estado não se limitou a dar incentivos a empresas, já que assegurou um sistema no qual apenas empresas privadas que apresentassem resultados continuassem a ser beneficiadas pelo setor público.  Isso foi crucial para evitar o problema de rent-seeking, no qual empresas receberiam proteção sem contrapartidas de progresso tecnológico e de competitividade que o desenvolvimento econômico exige. Um dos grandes pontos fortes do Estado desenvolvimentista coreano foi sua grande capacidade de não apenas “escolher vencedores”, mas também “podar perdedores”, isso é, não apenas conceder benefícios a empresas potencialmente capazes, mas também retirar benefícios a empresas que se mostrassem incompetentes. O setor automotivo é um grande exemplo doesse processo: apesar de no passado algumas produtoras de automóveis terem sido estabelecidas na Coreia com ajuda de subsídios estatais diretos e indiretos, hoje resta apenas uma empresa puramente coreana no setor, a Hyundai (Studwell, 2013).

A relação de força entre Estado e Chaebols se alterou bastante ao longo da história da Coreia do Sul. No início, o Estado coreano conseguia disciplinar as estratégias dos grandes grupos nacionais (os Chaebols) pois administrava o comércio exterior e os fluxos de capital, com foco na industrialização e na segurança nacional. Teve até ameaças de prisão para alinhá-los aos Planos (Kim; Park, 2013). Já no início dos anos 80, os Chaebols haviam crescido tanto que começaram a se rebelar contra a liderança estatal. Nesse contexto, iniciaram-se os primeiros movimentos pela desregulamentação econômica (Amsden, 1989; Studwell, 2013). A capacidade do Estado de liderar o desenvolvimento começava a se reduzir. O poder dos Chaebols cresceu tanto que, em 1996, sua Associação chegou a preparar um Relatório defendendo a extinção de todos os Ministérios, exceto Defesa e Relações Exteriores (Studwell, 2013). No Brasil, a chamada política dos campeões nacionais ocorreu em contexto completamente distinto. Para começar, não houve coesão política em torno do objetivo de industrializar ou de dominar tecnologias estratégicas (vide “Programas para Consolidar e Expandir a Liderança” da PDP). E, mesmo se houvesse, o poder de barganha do Estado pós-Consenso de Washington era muito inferior ao que o Estado coreano tinha. As diferenças importam, pois só um deles atingiu a renda alta. E, apesar dos problemas apontados em “Parasita”, nossa desigualdade é de outra magnitude.

Referências

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