*escrito por Gustavo Pauro
Por que empresas do mesmo setor insistem em se instalar lado a lado, mesmo quando a lógica do mercado global sugeriria o contrário? Essa pergunta sustenta um dos campos mais persistentes e mais contestados da economia regional: o estudo das aglomerações produtivas. Mas antes de percorrer os casos internacionais, vale uma advertência terminológica que a própria literatura às vezes ignora.
CINCO CONCEITOS QUE NÃO SÃO SINÔNIMOS
“Cluster”, “distrito industrial”, “parque tecnológico”, “zona econômica especial” e “arranjo produtivo local” costumam ser tratados como variações de um mesmo fenômeno. Não são. O distrito industrial marshalliano descreve uma trama social pré-existente — comunidade, família, tradição artesanal — da qual a especialização produtiva emerge organicamente. O cluster de Porter é uma categoria analítica de competitividade, aplicável a qualquer configuração geográfica de empresas correlatas, independente de sua origem histórica. O parque tecnológico é uma infraestrutura física planejada, com governança própria, geralmente vinculada a universidades e centros de pesquisa. A zona econômica especial é um instrumento jurídico-fiscal do Estado, que define um território com regras próprias de tributação, comércio e investimento. E o APL é a tradução institucional brasileira, que mistura elementos dos quatro anteriores sob um guarda-chuva de política pública. Confundir essas categorias tem custo analítico: tratar Shenzhen simplesmente como “um cluster chinês”, por exemplo, obscurece o fato de que ali convergiram uma zona econômica especial, política industrial deliberada, infraestrutura pesada, manufatura voltada à exportação, migração empresarial e integração regional — um pacote de instrumentos, não um fenômeno espontâneo de aglomeração.
Com essas distinções em mãos, é possível seguir a trilha histórica do conceito sem confundir suas variantes.
A ORIGEM: MARSHALL E AS ECONOMIAS EXTERNAS
A genealogia remonta a Alfred Marshall, no final do século XIX, quando ele observou que a concentração de pequenas empresas de um mesmo ramo gerava economias externas ao alcance de todo o conjunto — trabalho qualificado disponível localmente, fornecedores especializados por perto, circulação fácil de conhecimento técnico entre firmas vizinhas. Essa formulação foi resgatada um século depois pelo economista italiano Giacomo Becattini, que a aplicou à Toscana e à Emília-Romanha nos anos 1970 , região onde os estudos sobre distritos industriais como sistemas produtivos pequenos e territorialmente integrados começaram, não por acaso, na Itália. Becattini definiu o distrito industrial como uma entidade socioterritorial caracterizada pela presença ativa, numa área historicamente delimitada, tanto de uma comunidade de pessoas quanto de uma população de empresas industriais , resgatando explicitamente as economias externas descritas por Marshall. Fabio Sforzi, discípulo de Becattini, aplicou esse conceito empiricamente, identificando centenas de sistemas locais de trabalho que funcionavam como distritos autônomos em termos de oferta e demanda de mão de obra.
Os distritos da chamada Terceira Itália combinavam especialização produtiva intensa, alta densidade de pequenas e médias empresas em fases diferentes de uma mesma cadeia, e uma base social de valores compartilhados que funcionava como argamassa institucional do sistema. Estimativas do instituto estatístico italiano relacionaram esses distritos a cerca de 43% das exportações manufatureiras do país em meados dos anos 1990, com percentuais ainda mais altos em setores como têxtil-vestuário e couro , segundo levantamentos do Istat referentes a 1996.
Essa base sociológica italiana é justamente o que faltava a Michael Porter quando, décadas depois, transformou a ideia de aglomeração em instrumento de política de competitividade — com resultados analíticos mais discutíveis.
PORTER E O DIAMANTE — E O PROBLEMA QUE ELE NÃO RESOLVE
Foi o professor de Harvard Michael Porter quem transformou o conceito em instrumento de política pública global, a partir de “A Vantagem Competitiva das Nações”, de 1990. Porter examinou mais de cem indústrias em diferentes países para identificar como certas nações conquistavam posições de liderança mundial em setores específicos , explicando o clustering como o fenômeno pelo qual grupos de empresas correlatas emergem numa mesma nação para alcançar destaque no mercado global. Segundo sua formulação, os clusters afetam a competição de três formas: aumentam a produtividade das empresas instaladas, orientam o ritmo e a direção da inovação, e estimulam a formação de novos negócios no território , respondendo ao paradoxo de que, mesmo num mundo de mercados abertos, a localização geográfica permanece central para a competitividade.
Esse “diamante” — condições de fatores, condições de demanda, indústrias correlatas e de apoio, estratégia e rivalidade das empresas — tornou-se referência obrigatória em programas de desenvolvimento regional em todo o mundo. Mas há um problema de lógica embutido nessa difusão. É importante ser preciso aqui: a crítica que se segue não afirma que clusters “não funcionam”. Afirma algo mais específico — que a política pública, ao adotar o conceito, frequentemente trata uma descrição econômica como se fosse uma prescrição automática. Observar que empresas bem-sucedidas estão concentradas em determinado lugar não equivale a demonstrar que a concentração foi a causa do sucesso, nem que reproduzir essa concentração em outro lugar produzirá o mesmo resultado.
Em um dos artigos mais citados da geografia econômica contemporânea, Ron Martin (Cambridge) e Peter Sunley (Edimburgo) publicaram, em 2003, uma crítica sistemática ao conceito, questionando tanto sua definição quanto sua aplicação em políticas públicas , argumentando que a teoria de clusters de Porter havia se tornado o padrão do campo, adotado por formuladores de política em todo o mundo como ferramenta de promoção do desenvolvimento regional. Os autores sustentavam que o conceito deveria carregar uma espécie de “aviso de saúde pública” quando usado em contextos de formulação de políticas , já que sua definição, sua base teórica, sua verificação empírica e as promessas feitas em seu nome permaneciam problemáticas. O ponto central da crítica é que uma simples associação estatística entre setores de alto crescimento e concentração geográfica não estabelece, por si só, relação de causalidade entre a aglomeração e o sucesso econômico — o conceito teria sido incorporado à prática do desenvolvimento econômico mais por convicção do que por comprovação rigorosa.
A causalidade, de fato, pode operar na direção contrária à que a política de clusters costuma pressupor. Empresas competitivas podem escolher determinado território justamente porque ele já possui infraestrutura, trabalhadores qualificados, fornecedores, universidades, mercado consumidor ou instituições eficientes. Nesse caso, o cluster é consequência parcial da competitividade pré-existente — não sua causa original. Essa inversão de sentido causal é, talvez, a lição metodológica mais transferível de toda a literatura: antes de perguntar “como criar um cluster”, é preciso perguntar “o que já existe aqui que tornaria um cluster uma consequência provável, e não uma imposição artificial”.
Os casos a seguir servem exatamente para testar essa distinção — mostrando que mecanismos muito diferentes, e não uma fórmula única, é que separam aglomerações duradouras de tentativas malsucedidas.
VALE DO SILÍCIO VERSUS ROTA 128: CULTURA ORGANIZACIONAL COMO VARIÁVEL DECISIVA
A pesquisadora AnnaLee Saxenian, hoje reitora da Escola de Informação de Berkeley, ofereceu um dos estudos mais influentes sobre por que clusters aparentemente semelhantes têm destinos distintos. Em “Regional Advantage”, de 1994, ela comparou o Vale do Silício com a região da Rota 128, em Massachusetts — duas regiões com histórias e bases tecnológicas parecidas na eletrônica, mas trajetórias opostas a partir dos anos 1980 , quando ambas enfrentaram crises: os minicomputadores da Rota 128 foram substituídos pelos computadores pessoais, e concorrentes japoneses tomaram parte do mercado de memórias de semicondutores do Vale do Silício. A diferença não estava na tecnologia disponível, mas na organização social da produção: as empresas da Rota 128 operavam verticalizadas, protegendo segredos e exigindo lealdade corporativa, enquanto o Vale do Silício desenvolveu comunicação horizontal e mercados de trabalho abertos, nos quais engenheiros trocavam de empresa com frequência e essa mobilidade era socialmente aceita , com o capital de risco local funcionando como canal de transferência de habilidades e conhecimento entre firmas. Entre 1975 e 1990, o Vale do Silício gerou o triplo de novos empregos e viu o valor de mercado de suas empresas crescer 25 bilhões de dólares entre 1986 e 1990, contra apenas 1 bilhão na Rota 128 — disparidade atribuída à natureza colaborativa da inovação nesse tipo de ecossistema.
Se o caso americano mostra o papel da cultura organizacional numa economia de mercado relativamente livre, os casos asiáticos que seguem mostram o extremo oposto: a formação deliberada de capacidades industriais pela mão do Estado.
COREIA DO SUL E TAIWAN: O ESTADO COMO CONSTRUTOR DE CONDIÇÕES
Os clusters do Leste Asiático tiveram forte indução estatal — o que não significa que o Estado tenha desenhado integralmente o resultado final. É mais preciso dizer que o Estado construiu condições, selecionou setores, disciplinou empresas e criou espaços institucionais para experimentação, enquanto a configuração concreta dos clusters emergiu da interação entre política pública e empresas. A economista Alice Amsden mostrou como a Coreia do Sul cresceu mais rápido que outros países emergentes graças a uma combinação específica: intervenção estatal ativa, gestão rigorosa do chão de fábrica e grandes conglomerados familiares — os chaebols — operando sob um princípio de reciprocidade, no qual o governo impunha padrões de desempenho exigentes às empresas que apoiava , o que ajudaria a explicar por que Coreia do Sul, Japão e Taiwan cresceram mais rapidamente que nações emergentes como Brasil, Turquia, Índia e México. Essa combinação levou Amsden a formular a tese do “Estado desenvolvimentista”, segundo a qual a industrialização conduzida pelo Estado representou alternativa viável ao modelo de mercado livre praticado na América do Norte e na Europa, sustentada por controle de preços, substituição de importações, incentivo ao aprendizado organizacional e mecanismos de controle recíproco entre Estado e empresas privadas.
Taiwan seguiu trajetória semelhante, mas com ênfase em parques científicos planejados — categoria distinta do distrito espontâneo. O Parque Científico de Hsinchu, criado em 1980, tornou-se núcleo da indústria de semicondutores taiwanesa: começou com 17 empresas em 1981 e hoje reúne cerca de 580 empresas de tecnologia, empregando diretamente mais de 175 mil pessoas , um crescimento que a literatura analisa por meio de um arcabouço de quatro estágios de evolução das políticas de cluster ao longo de trinta anos. Estudos econométricos documentaram efeitos setoriais e espaciais de transbordamento de conhecimento entre as fábricas ali instaladas, usando dados de censos industriais de mais de duas mil plantas entre 1986 e 1995 , com evidências substantivas de que esses transbordamentos foram forças motrizes centrais dos padrões de concentração regional da alta tecnologia taiwanesa. Pesquisas comparativas também relacionaram o sucesso de Hsinchu à proximidade institucional com o Vale do Silício — engenheiros taiwaneses formados ou empregados na Califórnia funcionaram como ponte de transferência tecnológica entre as duas regiões , vínculo estudado sob o rótulo de “conexão Vale do Silício–Hsinchu”.
O caso chinês, examinado a seguir, radicaliza ainda mais o papel do Estado — a ponto de romper com a própria definição de cluster que vinha orientando os casos anteriores.
CHINA: QUANDO O ESTADO NÃO CRIA UM CLUSTER, CRIA UM TERRITÓRIO EXPERIMENTAL
O caso chinês merece tratamento separado porque rompe com a própria gramática do conceito de cluster. Shenzhen, transformada de vila de pescadores em metrópole industrial a partir de 1980, tornou-se conhecida como o “Vale do Silício do hardware”, sediando gigantes como Huawei e ZTE , resultado de três processos entrelaçados descritos pela historiadora Taomo Zhou, da National University of Singapore, em pesquisa sobre a história da indústria eletrônica de Shenzhen: a realocação em larga escala de fábricas do complexo militar-industrial do interior chinês para a cidade, a atração de tecnologia e expertise de Hong Kong, Taiwan, Japão e Estados Unidos por meio da manufatura voltada à exportação, e o reaproveitamento inovador de tecnologias e capacidades de origem militar para fins civis — segundo a própria pesquisa de Zhou, esse terceiro processo incluiu até a conversão de equipamentos de radar militar para uso na transmissão de preços em tempo real na bolsa de valores de Shenzhen, um achado específico dessa linha de pesquisa histórica que vale registrar como ilustrativo do tipo de reaproveitamento institucional descrito, sem tratá-lo como padrão generalizável de como zonas econômicas especiais costumam se formar.
O que distingue esse caso dos demais não é a presença de empresas correlatas geograficamente próximas, mas a decisão estatal de designar um território inteiro como zona econômica especial, com regras fiscais, cambiais e regulatórias próprias, e então usar esse território como espaço de experimentação institucional para testar mecanismos de mercado dentro de um sistema formalmente socialista. Pesquisas sobre a dinâmica atual do polo mostram que, mesmo diante de tensões comerciais e da pandemia, o ecossistema de inovação permaneceu relativamente estável, com transbordamento crescente de empresas e funções para cidades vizinhas como Dongguan e Huizhou, na Grande Baía , processo estudado sob as óticas de economias de aglomeração, arranjos institucionais e ambiente construído. Em outras palavras: o Estado chinês não apenas “criou um cluster” — criou infraestrutura em escala, crédito direcionado, incentivos fiscais, instituições de pesquisa e mecanismos de atração de empresas, e a configuração concreta do polo emergiu da interação entre essas condições e as decisões das próprias empresas.
Depois de percorrer cinco trajetórias tão diferentes — social na Itália, cultural nos Estados Unidos, estatal na Coreia e em Taiwan, experimental na China —, cabe perguntar o que acontece quando um país tenta replicar essas fórmulas por decreto de política pública, sem as mesmas precondições. É o que ocorreu, com resultados mistos, no Brasil.
O CASO BRASILEIRO: ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS
No Brasil, o conceito foi absorvido sob o rótulo de Arranjo Produtivo Local, definido oficialmente como concentração territorial de agentes econômicos, políticos e sociais voltados a um conjunto específico de atividades econômicas, com vínculos de cooperação ainda que incipientes , terminologia difundida a partir do final dos anos 1990 e incorporada como prioridade em Planos Plurianuais desde então. O Grupo de Trabalho de APLs do então Ministério do Desenvolvimento identificou 957 arranjos produtivos no país em 2005, número que estimativas mais recentes situam perto de 1.600 , cada um tipicamente coordenado por um conselho gestor com representantes de empresas, instituições, governo, bancos e associações.
Alguns casos documentados mostram o potencial desse modelo quando a articulação institucional funciona. O polo moveleiro de Arapongas, no Paraná, é o exemplo mais citado: a articulação entre sindicatos, centros tecnológicos, Sebrae e prefeitura elevou a competitividade das empresas locais, com o faturamento da indústria moveleira do município saltando de 480 para 877 milhões de reais entre 2000 e 2005, e exportações passando de 15 para quase 49 milhões de reais no mesmo período , num arranjo que, segundo estudo de caso publicado na revista Ambiente & Sociedade sobre o polo moveleiro de Arapongas, hoje responde por 64,5% do PIB municipal.
Mas Arapongas é a exceção citada, não a regra. Levantamentos bibliométricos sobre a produção científica brasileira nessa área identificaram concentração de estudos em poucos estados e predominância de pesquisas de caráter descritivo , sinal de um campo que documenta a existência dos arranjos com mais frequência do que avalia por que a maioria deles não avança. Essa lacuna analítica não é acidental: os mecanismos mais frequentemente associados à estagnação de um APL — baixa complexidade tecnológica das atividades exercidas, governança essencialmente formalista, com conselhos gestores que existem no papel mas não coordenam aprendizado coletivo real, fraca inserção em mercados além do local ou regional, e dependência de programas de fomento de curto prazo que se descontinuam a cada mudança de gestão pública — raramente aparecem quantificados com o mesmo rigor com que se contam quantos arranjos existem no país.
Uma pista mais sistemática sobre esse padrão vem da literatura sobre cadeias globais de valor, que só ganhou força depois dos anos 2000 e por isso dialoga pouco com os clássicos que abrem este texto. O sociólogo Gary Gereffi e colaboradores mostraram que o destino de um cluster inserido numa cadeia global depende, em grande medida, da estrutura de governança dessa cadeia — de quem coordena os padrões de qualidade, tecnologia e preço entre fornecedores e compradores , com formas de governança privada, social e pública se combinando de maneiras que determinam se fornecedores locais conseguem fazer upgrading, isto é, subir de posição na cadeia, ou permanecem presos a elos de baixo valor agregado. Estudos aplicados especificamente a clusters e pequenas e médias empresas latino-americanas chegaram a conclusão convergente: a inserção em cadeias globais só se traduz em ganho de produtividade quando existem instituições locais de apoio tecnológico e coordenação capazes de sustentar esse processo de upgrading. A ausência dessas instituições — mais do que a falta de aglomeração geográfica em si — ajuda a explicar por que tantos arranjos brasileiros permanecem estacionados em elos de baixo valor agregado mesmo depois de duas décadas de existência formal e de reconhecimento em planos plurianuais sucessivos.
Isso reformula a pergunta que fecha o caso brasileiro: não “quantos APLs o país tem”, mas por que a minoria que se aproxima do padrão de Arapongas consegue coordenar aprendizado coletivo e acesso a mercados externos, enquanto a maioria permanece como associação institucional de baixa produtividade — a mesma distância que, guardadas as proporções, separa Hsinchu de um parque industrial qualquer, ou Shenzhen de uma zona de exportação comum.
O ENIGMA NÃO É A AGLOMERAÇÃO, É A CAPACIDADE DE TRANSFORMÁ-LA EM PRODUTIVIDADE
A literatura permite chegar a uma conclusão menos confortável — e mais útil — do que a simples defesa ou rejeição das aglomerações produtivas. Empresas próximas umas das outras podem gerar economias externas, compartilhar trabalhadores especializados, fornecedores, conhecimento e infraestrutura. Mas a proximidade geográfica, por si só, não produz desenvolvimento.
A Terceira Itália demonstra que uma estrutura produtiva territorialmente integrada pode emergir de uma longa história social e empresarial. O Vale do Silício mostra que instituições abertas, mobilidade de trabalhadores, capital de risco e circulação de conhecimento podem transformar proximidade em inovação. A Coreia do Sul demonstra que o Estado pode acelerar deliberadamente a formação de capacidades industriais, desde que combine apoio com mecanismos de cobrança de desempenho. Taiwan mostra que parques científicos funcionam quando integrados a universidades, pesquisa, capital humano e redes internacionais de conhecimento. A China acrescenta uma variável ainda mais poderosa: a capacidade do Estado de experimentar territorialmente, construir infraestrutura em escala e integrar regiões inteiras às cadeias globais de produção. E o caso brasileiro, lido à luz da literatura de cadeias globais de valor, mostra o contraponto: aglomeração sem governança capaz de sustentar aprendizado coletivo tende a estacionar.
Não basta reunir empresas de um mesmo setor em determinado território, criar uma governança, instalar um conselho gestor e denominar o conjunto de cluster ou APL. Se não houver produtividade crescente, aprendizado tecnológico, formação de fornecedores, inovação, acesso a mercados e capacidade de inserção em cadeias de maior valor agregado, a aglomeração pode permanecer apenas como uma concentração geográfica de empresas — sem nunca se tornar um sistema.
A implicação para a política pública é direta: seu objetivo não deveria ser “criar clusters”, mas construir as condições institucionais, de capital humano e de aprendizado que permitam a uma aglomeração evoluir para um sistema produtivo de alta produtividade. Isso também explica a diferença entre o Brasil e as experiências asiáticas mais bem-sucedidas. O problema brasileiro não parece ser a ausência de aglomerações produtivas — existem centenas de APLs e numerosas concentrações territoriais de empresas. O problema é a dificuldade de transformar parte dessas aglomerações em plataformas permanentes de aumento de produtividade, inovação tecnológica e inserção internacional.
Esse é o verdadeiro enigma da aglomeração produtiva. Não é explicar por que empresas ficam próximas. É explicar por que algumas conseguem transformar proximidade em conhecimento, conhecimento em inovação, inovação em produtividade e produtividade em desenvolvimento econômico, enquanto outras permanecem apenas próximas umas das outras.