Lei de Informática e reserva de mercado no Brasil. Por que não deu certo?

*escrito com Uallace Moreira

Mais uma maquila de importação sem metas de exportação! A Lei de Informática é um instrumento de política industrial de caráter fiscal criado nos anos 1990 com fins de estimular o complexo eletrônico do país por meio de maiores investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D). Um dos principais instrumentos para as empresas é a redução do IPI, como contrapartida por parte das empresas que investem em P&D e atendam ao chamado Processo Produtivo Básico (PPB). Nesse sentido, o apoio às atividades de P&D associou-se à internalização de etapas produtivas conforme o Processo Produtivo Básico (PPB) – instrumento que tem como objetivos garantir que algumas etapas do processo de produção fossem internalizadas no país. Para Brigante (2018), com a regulamentação da Lei em 1993, procurava-se estimular a competitividade das empresas, via redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), conciliando o regime de incentivos da Zona Franca de Manaus (ZFM) ao regime praticado nas demais regiões do país. Para o autor, a lei se tornou um mecanismo de incentivo fiscal com a exigência sobre as empresas beneficiárias de um investimento mínimo de 5% do faturamento em P&D, os quais poderiam distribuir-se em até 3% nas atividades internas e os 2% restantes em atividades cooperativas com universidades, institutos de pesquisas ou em programas públicos. Por outro lado, ao ser um instrumento com fins de conciliar regimes tributários diferenciados entre a ZFM e outras regiões, a Lei possibilitou que as empresas destas últimas pudessem ser beneficiadas pelos incentivos fiscais, via isenção de IPI, de 15% para a maioria dos produtos.

A Lei passou por revisões até 2001 (Lei n. 10176/01) e sua aplicação exige contrapartida por parte das empresas. A redução do IPI, enquanto principal incentivo para os bens incentivados, ocorre desde que as empresas invistam em P&D e atendam ao (PPB). Na verdade, as revisões já feitas na Lei de Informática – 2001 (Lei n. 10.176/01) e a de 2004 (Lei n. 11.077/04) – ambas promoveram alterações na base de cálculo sobre a qual se aplicaria a redução tributária. A Lei de Informática e a reserva de mercado sempre gerou amplo debate sobre seus efeitos enquanto política de desenvolvimento industrial. De acordo com Mattos e Vasconcellos (1988), as propostas de reservar o mercado brasileiro de computadores para os fabricantes de informática já estava presente no inícios dos anos setenta. Por exemplo, multinacionais como Burroughs, IBM, Olivetti, HP, etc. não mais poderiam fazer concorrência com as indústrias nacionais, o que possibilitaria o crescimento e fortalecimento dessas. Os autores mostram que a ideia de política de reserva de mercado com a Lei de Informática gerou um amplo debate no país. Por um lado, várias entidades ligadas ao setor de informática defendiam a política, como a Abicomp (defende os interesses dos fabricantes de computadores nacionais), a SBC (representa os professores universitários de informática), a APPD (sindicato não-oficial dos técnicos de computação), etc. em 1983, a Abicomp publicou um estudo cujo título era “A POLÍTICA nacional de informática: a indústria nacional e o desenvolvimento tecnológico”, defendendo a Lei de Informática como mecanismo de estimular a indústria nacional.

Por outro lado, as críticas em relação à política sempre estavam associadas à lógica de que era um instrumento de ideologia estatizante, apoiada por um certo empresariado que abominava a competição. Entre nomes que estavam contrários a política, Olavo Setúbal escreveu alguns artigos criticando a medida, como em artigo no Jornal Brasiliense de São Paulo, em 1985, cujo título era “A questão da Reserva de Mercado: Uma lúcida análise da política nacional de informática”. Outro nome crítico da política de reserva de mercado era Roberto Campos, em dois artigos: 1) “A xenofobia é causa de desemprego no Brasil”, Jornal Folha de S. Paulo, 13 abril 1986. p.42; 2) “Mudando de mentiras”. As mentiras espalhadas pelos defensores da Reserva. Jornal O Estado de S. Paulo, 18 maio 1986.

Para Mattos e Vasconcellos (1988), um dos problemas dessa política até os anos 1980 foi que os consumidores foram percebendo que a tão sonhada independência tecnológica, se caso acontecesse, poderia demorar bastante, já que era predominante no mercado cópias dos microcomputadores fabricados nos EUA, algumas até fraudulentas. Além do mais, havia ainda três agravantes: qualidade bem inferior; produtos de três a dez vezes mais caros que os estrangeiros; eram produtos obsoletos, já havendo modelos mais recentes lançados no mercado internacional. Mattos e Vasconcellos (1988), afirmam que um dos principais problemas da Lei até os anos 1980 era que os objetivos maiores de independência tecnológica pareciam ficar cada vez mais distantes, o que a rigor não era uma grande novidade, já que a infraestrutura essencial para tal desenvolvimento – a Universidade – encontravam-se de há muito tempo em situação precária, principalmente do ponto de vista da sua capacidade de desenvolver pesquisa.

No período mais recente, considerando a Lei de Informática e seus efeitos, em 2018 a Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica (Abinee) publicou um estudo defendendo a política, afirmando que o aspecto mais importante foi a contrapartida do investimento em P&D, feito pelas empresas beneficiárias, visando à geração de conhecimento tecnológico e mão de obra qualificada. Essa exigência, de acordo com o estudo, permitiu que se instalasse no país uma ampla capacidade de engenharia e infraestrutura de pesquisa nas empresas, universidades e centros de pesquisa. Foi possível desenvolver equipamentos com tecnologia nacional, gerar patentes e criar centros de design de semicondutores. A Abinee (2018) afirma que a Lei de Informática tem papel decisivo para o equilíbrio com a Zona Franca de Manaus (ZFM), permitindo a diversificação e a distribuição geográfica da indústria de TIC por todo o País, principalmente quando se considera seus resultados. Em 2015, o faturamento das empresas da área de informática instaladas na região atingiu R$ 12 bilhões. A aplicação em P&D neste ano chegou a R$ 609 milhões, enquanto as exportações foram da ordem de R$ 152 milhões. No setor de TICs, por motivo até de sobrevivência no mercado, as empresas brasileiras investem em P&D mais do que a obrigação legal de 4% do faturamento dos bens incentivados pela Lei de Informática, podendo chegar a 15% em alguns casos, conforme relatado por empresários do setor. O percentual de investimento é superior à média da indústria de transformação, em torno de 2,12% sobre a receita líquida de vendas, segundo os últimos dados disponíveis da Pesquisa de Inovação (Pintec), realizada pelo IBGE em 2014.

Uma das principais limitações da Lei que não permite maiores êxitos, de acordo com a Abinee (2018), são as barreiras burocráticas. A instituição afirma que os avanços gerados pela Lei de Informática não escondem as dificuldades de sua implementação. A mais expressiva delas talvez esteja na interface entre as empresas e os órgãos de controle do Estado. O exemplo disso é o prazo para a habilitação definitiva à fruição de benefício fiscal por parte das empresas e seus respectivos produtos de TIC na Lei de Informática, especialmente por envolver um setor cujos produtos possuem um ciclo de vida útil muito curto.

Brigante (2018) faz uma revisão da literatura do período recente sobre a Lei de Informática e a reserva de mercado no Brasil. Em geral, quando se debate a lei e sua eficácia enquanto política pública de estímulo à P&D, algumas dimensões são apontadas como problemáticas na lei: o seu desenho, abrangência de empresas, fases do processo em que são concedidos os incentivos e conflitos de interesses entre grupos de pressão. Para essas abordagens, tais fatores seriam sugestivos de ineficácia da Lei enquanto estimuladora das atividades de P&D.

De acordo com Brigante (2018), a partir dessas dimensões, podemos identificar os seguintes problemas que limitam os impactos da política de Lei de Informáticas:

a) Problemas para o setor de complexo eletrônico – quando se considera o complexo eletrônico, identifica-se que a baixa densidade das etapas produtivas internas seria um dos principais problemas envolvidos nas cadeias de produção do setor. O resultado disso é que a P&D realizada internamente voltar-se-ia para atividades de menor complexidade, em que o retorno esperado é mais baixo, restringindo, portanto, os montantes investidos. Além do mais, ao tratarem da produção de componentes locais, cujo objetivo era contribuir para um maior adensamento de toda a cadeia produtiva, o que acabou acontecendo foi que se abriu espaço para as demais indústrias do complexo realizarem processos de montagens para o mercado interno. Consequentemente, os gastos em P&D resultantes não necessariamente vinculam-se a fortes aumentos de valor agregado e ganhos de competitividade externa, já que os processos de montagem correspondem a uma etapa da produção que agrega menos valor. Apesar de haver a montagem completa do produto, a produção de componentes é insuficiente e rara no Brasil, restringido, assim, o próprio desenvolvimento da P&D local.

b) Nova versão da Lei – 2001 (Lei n. 10.176/01) – para estimular o desenvolvimento regional, tornou a lei muito mais de desenvolvimento regional do que de estímulo a P&D – ao incluir o desenvolvimento regional também como um objetivo, a Lei é interpretada por alguns não como um instrumento voltado para P&D, mas sim como uma norma que busca o equilíbrio regional. A sua importância decorre muito mais da necessidade de se conciliar a produção de software no Brasil com a existência de três regimes tributários distintos: a produção da Zona Franca, a das outras regiões e a produção importada. Assim, questiona-se a sua efetividade em incentivar a P&D e a inovação propriamente dita.

c) A lei só consegue promover o desenvolvimento de produtos de baixa intensidade, sem estimular a pesquisa e abertura de novos mercados – Embora a Lei seja capaz de promover o aumento da capacidade de inovação, esta se limita às de baixa densidade científica e tecnológica, concentrando-se mais no desenvolvimento de produtos do que na pesquisa e abertura de novos mercados. Além disso, enquanto instrumento de estímulo à competitividade, ressalta-se que grande parte do complexo eletrônico no país apresenta déficits comerciais. Os estímulos aos investimentos em P&D visavam maior agregação interna de valor como forma de reduzi-los. No entanto, a política não teria sido eficaz para evitar a contínua importação de itens de maior valor, como componentes, resultando assim no agravamento do déficit comercial do setor.

d) Conflitos de grupos de interesses limita os impactos da lei – a Lei foi resultado destes interesses, sendo que a análise dos projetos, antes de obedecer a critérios claros quanto à eficácia de emprego de recursos, atende à necessidade de equilibrar os interesses da ZFM com empresas de outras regiões. Situações em que as escolhas tendem a ser influenciadas por grupos de pressão ou, então, em que a necessidade de demonstrar sucesso de políticas nem sempre leva às escolhas ótimas em termos de projetos são exemplos típicos de “falhas do governo”. Trata-se de outro tipo de falha ao qual estão sujeitas as políticas, além das conhecidas falhas de mercado.

e) As medidas de incentivos não propiciaram escolhas de setores, mas autonomia a projetos das empresas – Na maioria dos programas públicos essa modalidade de incentivos não implica, necessariamente, escolhas setoriais por parte das políticas. Por outro lado, ela confere maior autonomia de decisões às empresas quanto aos projetos que serão apoiados. É sob esse aspecto que o apoio a projetos de P&D via incentivos fiscais reflete decisões muito mais inerentes às empresas, e não às escolhas dos formuladores de políticas; ou, então, critérios de decisões alocativas do mercado, em vez de intenções alocativas de políticas governamentais.

f) Confusão entre projetos em P&D e processos de produção – como a lei foi elaborada compromete a sua eficácia no descasamento existente entre projetos de P&D e processos de produção. Os gastos em P&D são realizados depois da fase em que se desenvolveu o processo de produção, e que o projeto foi apresentado. De tal forma que os investimentos em P&D referem-se a atividades incentivadas realizadas à posteriori.

g) As firmas de baixa produtividade foram as mais beneficiadas – estudos mostram que as firmas de baixa produtividade são as mais beneficiadas. Uma das possíveis explicações é a ênfase da Lei sobre produtos finais e direcionados ao mercado interno, assim como de determinadas condicionalidades em relação aos gastos em P&D, os quais parecem limitar seus efeitos.

Referência Bibliográfica:

ABINEE (Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica). Impactos da Lei de Informática no Brasil A importância da continuidade e aperfeiçoamento deste marco legal. 2018. Disponível em: http://www.abinee.org.br/programas/imagens/impacto/

BRIGANTE, Paulo Cesar. Uma avaliação da Lei de Informática e seus impactos sobre os gastos empresariais em P&D nos anos 2000. Rev. Bras. Inov., Campinas (SP), 17 (1), p. 119-148, janeiro/junho 2018. Disponível em: https://periodicos.sbu.unicamp.br/ojs/index.php/rbi/article/view/8650858

MATTOS, Antonio Carlos M. VASCONCELLOS, Heraldo. Reserva de Mercado de Informática. O Estado da Arte. Revista de Administração de Empresas São Paulo, 28(3) 75-78 Jul./Set. 1988. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-75901988000300012

1 thought on “Lei de Informática e reserva de mercado no Brasil. Por que não deu certo?”

  1. Parabéns pelo artigo. Apenas um senão: não me parece que o Olavo Setubal fosse majoritariamente contrário à reserva de mercado (ele até poderia tecer algumas críticas pontuais), inclusive pelo fato de que uma das maiores e “simbólicas” empresas nacionais de informática nos anos 80, a Itautec, era controlada pelo conglomerado Itaú. O próprio trabalho de Mattos e Vasconcellos (RAE 1988), referenciado pelos autores, afirma que Setubal era um dos líderes “movimento pró-reserva”.

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