Missão Desenvolvimento no BNDES

*escrito por André Nassif e Paulo Gala

As taxas de juros usadas nos empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) mudaram a partir de 1º de janeiro de 2018. A Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) foi substituída pela Taxa de Longo Prazo (TLP). A TLP é definida pela taxa de juro real da NTN-B de cinco anos (média trimestral), sobre a qual incide ainda o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).Enquanto a TJLP era definida pelo Conselho Monetário Nacional a cada três meses, com base na meta de inflação para o ano mais prêmio de risco, a TLP utilizada pelo BNDES é divulgada pelo Banco Central mensalmente e segue preços de mercado. As justificativas teóricas que embasaram a adoção da TLP são vinculadas à hipótese de que os mercados financeiros alocam poupanças para os demandantes de empréstimos da forma mais eficiente possível, produzindo taxas de juros reais socialmente ótimas. Mecanismos que gerem distúrbios e provoquem “repressão financeira” no mercado de crédito, como o crédito direcionado de bancos públicos, taxas subsidiadas etc., supostamente resultam em taxas de juros reais subótimas. Se o mercado gerar taxas de juros reais muito elevadas, será melhor deixar que os próprios fundamentos econômicos restaurem as condições ideais. Economistas mais críticos, como por exemplo Joseph Stiglitz, rejeitam a hipótese dos mercados eficientes e alegam que falhas no mercado de capitais, como concorrência imperfeita e assimetria de informação, fazem com que os bancos, míopes quanto à capacidade de calcular o risco do tomador de empréstimos, racionem crédito e/ou fixem tetos homogêneos para as taxas de juros. Oferta insuficiente de crédito e juros anomalamente superiores aos que reflitam os fundamentos ótimos do mercado financeiro justificariam a intervenção do Estado, mediante supervisão, regulação e políticas de crédito complementares para minimização dessas chamadas “falhas de mercado”.

A explicação  keynesiana para a alocação subótima de crédito de longo prazo nada tem a ver com as hipóteses dos mercados eficientes ou a teoria das falhas de mercado. A principal razão está relacionada à incerteza radical (isto é, não mensurável através de cálculos probabilísticos de risco futuro) associada a projetos de investimento de longo prazo, como infraestrutura, aquisição de máquinas e equipamentos e inovações tecnológicas. Nos países em desenvolvimento, sobretudo, em face do maior grau de incerteza e risco, dificilmente o sistema financeiro privado alocará crédito de longo prazo na magnitude suficiente para sustentar taxas de investimentos adequadas para promover a acumulação de capital, o avanço da produtividade e o desenvolvimento econômico. Aqui aparece o papel crucial de bancos de desenvolvimento, como o BNDES, para não apenas compensar a escassez relativa de crédito de longo prazo, mas também, em casos específicos, compartilhar riscos associados a investimentos de longa maturação e/ou em projetos de inovação, notadamente os que envolvem tecnologias de caráter disruptivo, que exigem capital “paciente”. Esses fundamentos teóricos dão pistas de qual deve ser o papel do BNDES na alocação de financiamento dos investimentos no século XXI. É preciso, obviamente, usar de seletividade. Com base nas transformações em curso e nas peculiaridades econômicas e sociais brasileiras, os fluxos de crédito do banco poderiam priorizar seis eixos, numa ordem que poderia ser a seguinte: 1) Economia verde e sustentável: projetos que incorporem tecnologias de baixa emissão de dióxido de carbono; 2) Inovações em geral; 3) Infraestrutura; 4) Projetos com potencial de redução das desigualdades sociais e regionais; 5) Financiamento às exportações (inclusive de bens e serviços de engenharia em obras no exterior, que rendem divisas e ativam emprego no Brasil); e 6) apoio a micro, pequenas e médias empresas (MPMEs). Políticas públicas nesses eixos se justificam  não apenas por conta da existência de falhas de mercado no sentido mais ortodoxo do termo, como também  por uma visão mais keynesiana de incerteza radical  associada a desenvolvimentos tecnológicos de longo prazo, além da necessidade de políticas públicas para redução de desigualdades sociais. São eixos que poderiam se enquadrar no que Mariana Mazzucato tem chamado mais recentemente de missões para o desenvolvimento econômico, se inspirando no próprio trabalho do BNDES ao longo de décadas. No Brasil temos bons exemplos de sucesso nas últimas décadas a partir da atuação do BNDES nesses eixos: i) a criação dos parques eólicos do nordeste, que hoje respondem por 10% de nossa carga total, ii) a consolidação e fortalecimento de empresas brasileiras que hoje operam na fronteira tecnológica mundial, como, por exemplo, Totvus, Embraer, Weg, Ioschpe, entre outras, iii) o fortalecimento das empresas farmacêuticas brasileiras no âmbito de lei dos genéricos, iv) gestão do fundo Amazônia e diversas iniciativas em sustentabilidade, v) parceria com o programa de Cisternas para o nordeste, entre muitos outros.

No que se refere ao custo dos financiamentos, o BNDES poderia, por exemplo, operar com quatro tipos de taxas de juros, estipuladas caso a caso: i) taxas que reflitam (não necessariamente por completo) as condições de mercado, ii) taxas subsidiadas, iii) operações totalmente subsidiadas (a fundo perdido) e iv) encargos baseados em cestas de moedas, em operações cujos recursos tenham sido captados em moeda estrangeira. No primeiro caso, o governo deveria propor uma taxa alternativa à TLP e/ou um fator redutor da própria TLP. Afinal, não faz sentido um banco de desenvolvimento cobrar taxas totalmente determinadas pelo mercado. Não faz sentido o BNDES atuar onde bancos privados já atuam. O desafio está em fazer o que a inciativa privada não topa fazer na partida. Os exemplos de sucesso citados acima são prova disso; sem o BNDES provavelmente não teriam vingado. No caso dos eixos que envolvam financiamento de projetos estratégicos de longa maturação e elevada incerteza futura, notadamente infraestrutura, inovações tecnológicas e incorporação de tecnologias associadas à economia verde e à sustentabilidade ambiental, a taxa de juros deveria ser determinada pelo governo em moldes tais que, ainda que não repliquem os da antiga TJLP, propiciem custos de financiamento inferiores às taxas de retorno esperadas sobre o capital investido. Isso tornaria atraente a demanda por financiamentos em projetos estratégicos para o desenvolvimento. Empréstimos com subsídios diretos do Tesouro deveriam ser evitados, sendo sua concessão restrita a casos muito específicos, mas, ainda assim, com justificativas precisas, valores transparentes e previstos no orçamento público, como se faz, por exemplo, no plano Safra , que nos últimos 12 meses teve mais de R$200 bilhões com taxas de juros subsidiadas. Empréstimos totalmente subsidiados (a fundo perdido) só deveriam ser concedidos em caráter excepcional, como, por exemplo, para investimentos em inovações tecnológicas de micro, pequenas e médias empresas e start ups. De todo modo, com maior articulação do BNDES com as áreas governamentais que venham a desenhar uma futura política industrial e políticas sociais, será preciso definir, de forma transparente, os programas que contemplarão subsídios, sejam explícitos ou implícitos. A principal razão que justifica a concessão de financiamento do BNDES a projetos de investimentos sob cláusula de taxas de juros abaixo das de mercado é que estes contribuam para o aumento da produtividade, geração de externalidades e fomento do emprego no longo prazo em atividades em que inicialmente a relação risco retorno não atrai a iniciativa privada.

Tendo em vista os enormes desafios inerentes às transformações tecnológicas esperadas no decorrer do século XXI, principalmente as relacionadas às economias verde e digital, é evidente que o crédito privado será escasso para financiar grandes projetos de investimento. O problema é que, com o funding atual, o BNDES não terá meios para dar conta do recado. Será preciso, portanto, que a instituição encontre fontes diversificadas de financiamento. Algumas sugestões são: i) reconfigurar a estrutura de captação de recursos provenientes dos fundos institucionais, como o FAT; ii) introduzir formas adicionais de captação de recursos no âmbito da reforma tributária, de modo a proporcionar fontes mais perenes para a composição do passivo do BNDES; iii) buscar recursos, em moeda estrangeira, em instituições multilaterais ou regionais como Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco do BRICS, bem como em bancos governamentais, como o China Development Bank e outros; iv) estruturar projetos de investimento para descarbonização em parceria com empresas privadas, públicas ou entidades da federação, com o objetivo de acessar recursos financeiros externos; v) captação de recursos via emissão de títulos verdes (green bonds), aposta promissora no financiamento de tecnologias com baixa emissão de CO2. Nenhuma dessas sugestões acarretam impactos fiscais adversos. Ademais, a BNDESpar deve ser fortalecida, seja para estimular o alongamento da estrutura de capital e a emissão de debêntures de empresas relativamente consolidadas, seja para apoiar o lançamento de empresas start up no mercado acionário ou mesmo para engendrar articulação com family offices (gestores de fortunas), objetivando a estruturação de fundos garantidores atrativos para captar recursos, em moeda nacional, destinados ao financiamento de exportações. Em suma, as grandes transformações em curso recomendam não apenas a ampliação e diversificação das operações de financiamento do BNDES, mas também maior articulação com fontes privadas de financiamento, o que poderá contribuir para o fortalecimento do mercado privado de capitais. Com maior ritmo de crescimento econômico, não há razão para temer que o BNDES expulse (crowd out), mas sim que atraia e amplie (crowd in) o mercado de financiamento privado brasileiro. O enorme atraso da infraestrutura física e social do país, além do ritmo lento de crescimento da produtividade nas últimas décadas, indicam que não faltam oportunidades para a atuação de bancos públicos e privados na superação dessas deficiências. É onde o BNDES poderá ter um papel de natural relevância.

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