Uma das ideias mais interessantes no debate atual sobre política industrial vem da economista Daniela Gabor. Sua provocação é simples: o Estado não desapareceu com o neoliberalismo e a financeirização. Ao contrário, continua desempenhando um papel gigantesco na economia. O que mudou foi a forma de sua intervenção. Em vez de construir, investir, produzir e coordenar diretamente grandes transformações econômicas, o Estado passou cada vez mais a utilizar seu balanço para tornar projetos privados menos arriscados e mais rentáveis. É o que Gabor chama de “derisking state”, o Estado que retira o risco.
Essa lógica faz parte do que ela denomina “Wall Street Consensus”. O mecanismo funciona mais ou menos assim: existe um investimento socialmente desejável, mas que o setor privado considera arriscado ou pouco rentável. Pode ser uma ferrovia, uma usina de energia renovável, uma fábrica de baterias ou uma infraestrutura de hidrogênio verde. O Estado então oferece garantias, crédito subsidiado, incentivos fiscais, contratos de longo prazo ou proteção contra determinados riscos. O projeto passa a apresentar uma relação risco-retorno suficientemente atraente para fundos de investimento, bancos e investidores institucionais. O investimento privado aparece, mas apenas depois que uma parte relevante do risco foi absorvida pelo setor público.
Isso muda bastante a maneira convencional de enxergar a relação entre Estado e mercado. Não estamos diante de uma economia em que o Estado simplesmente “saiu” e o mercado ocupou seu lugar. Em muitos casos, o mercado só entra porque o Estado entrou primeiro e tornou o investimento viável. A questão relevante, portanto, não é saber se existe intervenção estatal. Ela existe. A pergunta é qual intervenção está sendo feita, em benefício de quem e com qual divisão de riscos e retornos.
É aqui que aparece a crítica mais poderosa de Gabor. Se o Estado assume o risco tecnológico, oferece financiamento barato, garante demanda e protege o investimento contra determinadas perdas, enquanto o setor privado conserva a maior parte dos lucros caso o empreendimento seja bem-sucedido, cria-se uma assimetria. Socializamos parte importante dos riscos e privatizamos grande parte dos retornos. O Estado deixa de funcionar como agente ativo de transformação produtiva e corre o risco de se transformar numa espécie de seguradora da rentabilidade privada.
A questão se tornou ainda mais importante com a transição energética. Descarbonizar uma economia exige investimentos gigantescos em geração e transmissão de energia, baterias, veículos elétricos, hidrogênio verde, biocombustíveis, novas tecnologias industriais e infraestrutura. Como muitos desses projetos apresentam enorme incerteza tecnológica e longos prazos de maturação, dificilmente serão realizados na escala necessária apenas pela ação espontânea dos mercados financeiros. O Estado inevitavelmente terá de participar. A discussão relevante passa a ser como ele deve participar.
Existe uma diferença importante entre subsidiar investimentos privados e construir capacidades produtivas. Um Estado desenvolvimentista pode financiar pesquisa, formar trabalhadores, criar empresas, realizar compras públicas, desenvolver fornecedores, construir infraestrutura e participar diretamente de empreendimentos estratégicos. Mais importante: pode exigir contrapartidas. Se uma empresa recebe recursos públicos, podem existir metas de investimento, exportação, inovação, produtividade, conteúdo tecnológico ou treinamento de trabalhadores. O apoio deixa de ser simplesmente um presente financeiro e passa a fazer parte de uma estratégia de transformação produtiva.
Essa discussão se aproxima muito dos trabalhos de Mariana Mazzucato, Dani Rodrik e Ha-Joon Chang, apesar das diferenças entre eles. Rodrik enfatiza política industrial como processo de descoberta e coordenação entre Estado e empresas. Mazzucato mostra como o Estado historicamente assumiu riscos tecnológicos que o setor privado não estava disposto a assumir. Gabor acrescenta uma dimensão fundamental: é preciso olhar para a arquitetura financeira dessa relação. Não basta saber quanto dinheiro público foi mobilizado. Precisamos saber quem ficou com o risco, quem controla o ativo criado e quem captura o retorno.
Esse ponto é particularmente importante para países em desenvolvimento. Imagine um governo oferecendo bilhões em garantias, infraestrutura e incentivos para atrair uma grande indústria estrangeira. A fábrica chega, funciona durante alguns anos e gera empregos. Parece uma política industrial bem-sucedida. Mas é preciso fazer outras perguntas: houve transferência tecnológica? Surgiram fornecedores locais? Trabalhadores adquiriram novas capacidades? Empresas nacionais entraram na cadeia? O país passou a dominar alguma tecnologia? Parte dos lucros foi reinvestida? A estrutura produtiva ficou mais complexa depois do investimento?
Se a resposta for negativa, talvez tenha ocorrido investimento sem verdadeiro desenvolvimento produtivo. O território forneceu infraestrutura, energia, garantias e recursos públicos, mas acumulou poucas capacidades novas. A crítica de Gabor, nesse sentido, pode ser conectada diretamente à literatura de complexidade econômica: o objetivo da política industrial não deveria ser apenas mobilizar capital, mas acumular capacidades produtivas, tecnológicas e organizacionais que permaneçam na economia.
A grande contribuição dessa discussão é justamente superar a velha oposição entre “Estado” e “mercado”. A pergunta interessante para o século XXI é outra. Quem assume o risco da transformação econômica? Quem decide a direção dos investimentos? Quem acumula as capacidades criadas? E, principalmente, quem fica com os retornos quando a aposta dá certo?
Se o Estado vai assumir parte importante dos riscos da transformação verde, digital e industrial, parece razoável que a sociedade também participe de seus benefícios. Política industrial não deveria significar apenas retirar o risco do capital privado. Deveria significar usar o risco público para construir capacidades, aumentar produtividade, gerar inovação e transformar estruturalmente a economia. Essa talvez seja uma das discussões mais importantes da nova política industrial do século XXI.