Operação WARP Speed nos EUA: o triunfo da política industrial na missão de combate ao Covid

A Operação Warp Speed (OWS) foi lançada em 15 de maio de 2020 como uma parceria entre os Departamentos de Saúde (HHS) e Defesa (DoD), outras agências do públicas e o setor privado. O programa contava com U$18 bilhões de dólares de recursos públicos e seu objetivo era acelerar os testes, fornecimento, desenvolvimento e distribuição de vacinas, tratamentos e diagnósticos seguros e eficazes para combater o Covid-19. Como resultado da OWS, milhões de vidas foram salvas da pandemia. A Operação Warp Speed ​​foi um triunfo da política de saúde pública americana. Mas também foi um triunfo e validação de política industrial. A OWS mostra o que o governo dos EUA ainda pode realizar quando se trata de enfrentar um desafio tecnológico aparentemente insolúvel. Isso demonstra a força do estado desenvolvimentista dos EUA, apesar de quarenta anos de ataques ideológicos. A operação oferece insights sobre o que é necessário para reconstruir a produção americana de produtos médicos essenciais e outras capacidades industriais de forma mais geral. A OWS também pode ser entendido como uma história de sucesso operacional especificamente americana, uma estrutura governamental que pode ser usada para implementar a estratégia industrial de forma mais ampla; um modelo de trabalho de como diferentes agências governamentais e o setor privado podem cooperar para resolver rapidamente um desafio tecnológico.

Embora o OWS tenha sido criada para acelerar o desenvolvimento, a fabricação e a distribuição de vacinas, esse mesmo modelo institucional poderia ser usado para outros desafios tecnológicos e de fabricação que os Estados Unidos enfrentam. A política fiscal ou monetária convencional não está mais funcionando de maneira eficaz para promover o crescimento da produtividade doméstica ou evitar a desindustrialização. As intervenções do tipo OWS oferecem um conjunto inteiramente novo de políticas econômicas que poderiam ser um modelo para a estratégia industrial no futuro. OWS mostra como os Estados Unidos podem reimaginar e superar os paradigmas de manufatura existentes para dominar as tecnologias do futuro. Quando a Covid-19 atingiu os Estados Unidos, seria difícil argumentar que a pandemia foi bem administrada. O país registrou o maior número de mortes por Covid-19 no mundo. Usando a métrica de mortes por milhão mais relevante, a taxa de mortalidade dos EUA estava mais próxima da de um país de médio porte da UE, mas mesmo nessa base, Nova Jersey, Nova York e Nova York eram exceções globais. Algo semelhante a um Projeto Manhattan para vacinas seria necessário em resposta.

A ideia do OWS veio do Dr. Robert Kadlec, secretário assistente do HHS. Também merece crédito o Dr. Peter Marks, diretor do centro do FDA que regulamenta os produtos biológicos, que também viu a necessidade de um programa acelerado de desenvolvimento de vacinas. Marks deu seu nome a Warp Speed ​​- ele é um fã de Star Trek. A OWS se assemelhava a uma empresa farmacêutica, composta pelos secretários de Defesa e HHS, e funcionários da Força-Tarefa de Coronavírus da Casa Branca. Mas, ao contrário de uma empresa farmacêutica, o OWS não precisava se concentrar no custo das ações e objetivos financeiros de curto prazo; seu financiamento veio de recursos do governo federal para combate ao Covid. Seu objetivo central era desenvolver vacinas seguras e eficazes o mais rápido possível. Embora o OWS envolvesse o setor privado, operacionalmente não tinha quase nada em comum com os modelos de parceria público-privada populares durante a era Clinton-Bush. Essas foram, em grande parte, manobras para tirar os projetos dos balanços do governo – muitas vezes apenas para que voltassem quando as coisas dessem errado. Normalmente, eles eram organizados por consultores terceirizados, como a McKinsey. Em contraste, o OWS foi organizado e liderado pelo governo dos EUA.

Normalmente, o processo para levar uma nova vacina ao mercado leva dez anos ou mais. Com o OWS, a meta era fazer isso em apenas alguns meses. Para atingir esse objetivo, os esforços da Warp Speed ​​foram extensos, incluindo priorização de tecnologias de vacinas para desenvolvimento, apoio a ensaios clínicos, construção de capacidade de fabricação, mapeamento de cadeias de suprimentos, compartilhamento de tecnologia, implementação da Lei de Produção para Defesa, gerenciamento de projetos, logística, demanda garantida e claro, financiamento publico. O setor privado desempenhou um papel fundamental no OWS, mas afirmar que o sucesso do OWS foi simplesmente o produto do mercado é tão absurdo quanto argumentar que o Projeto Manhattan foi fundamentalmente um exercício de mercado livre (embora também envolvesse empresas privadas). Também é ridículo pensar que o punhado de políticas industriais horizontais que o sistema econômico dos EUA considera aceitáveis ​​- melhor infraestrutura, mais educação, os incentivos fiscais certos, clusters, “banda larga para todos” – poderiam por si mesmas ter alcançado o que Warp Speed ​​fez em apenas alguns meses.

O problema econômico específico que assola a América e que um programa do tipo Warp Speed ​​resolve – além de uma pandemia, é claro – é o problema de aumento de escala produtiva. Isso se refere à incapacidade da América de desenvolver e fabricar em escala as tecnologias que são inventadas nos Estados Unidos Estados. Fora do mundo dos softwares, as tecnologias não escalam produção nos EUA; em vez disso são normalmente fabricados no exterior. Na verdade, existe uma longa lista de tecnologias avançadas criadas nos Estados Unidos que a América não fabrica mais ou mesmo não tem capacidade para fabricar. O problema é agudo para a produção de hardware em solo americano. Existem poucos mecanismos financeiros nos Estados Unidos para aumentar a escala doméstica de start-ups de manufatura avançada, em contraste com os subsídios diretos e as políticas de proteção à indústria nascente usadas pelos países do Leste Asiático. A tecnologia de vacinas é um exemplo disso. Subjacente ao sucesso aparentemente instantâneo do OWS estava o fato de que os Estados Unidos já haviam feito enormes avanços em vacinas. Grande parte da tecnologia foi impulsionada pela Darpa, a renomada agência de pesquisa do ministério da defesa. Como é tipicamente o caso nos Estados Unidos, no entanto, essas descobertas estavam enfraquecendo quando se tratava de fabricação generalizada em território americano.

A OWS mudou isso. A Warp Speed ​​foi inspirado no modelo Darpa, mas com foco em escala e implementação local. A OWS foi uma darpa com produção em escala doméstica. A Defense Advanced Research Projects Agency, ou Darpa, foi criada em resposta ao lançamento do Sputnik pelos soviéticos em 1957 com a missão de fazer investimentos essenciais em tecnologias inovadoras para a segurança nacional. Funciona como agência central de pesquisa e desenvolvimento do Departamento de Defesa. Embora ligado ao Exército e à Marinha, não faz parte deles. As tecnologias transformadoras que surgiram de Darpa incluem a arpanet (o precursor da internet), drones, o motor F-1 que alimentou os foguetes Saturn V usados ​​nas missões Apollo, os GPS portáteis, software de reconhecimento de tecnologia de voz, tela plana monitores e carros autônomos, entre outras tecnologias. A Darpa funciona essencialmente como um catalisador para a inovação tecnológica revolucionária, financiando projetos que conectam a ciência básica com aplicações de engenharia para atingir um objetivo tangível.

Apesar de seu impacto descomunal na criação de tecnologias disruptivas no mundo, a Darpa é uma organização minúscula com uma estrutura simples que consiste em um diretor, um punhado de diretores de escritório e cerca de cem gerentes de programa em rotação constante. Os gerentes de programa têm enorme latitude em sua busca por usar tecnologia transformadora para superar desafios. A Darpa normalmente constrói equipes fortes e redes de colaboradores, trazendo uma gama de conhecimentos técnicos e disciplinas aplicáveis ​​e envolvendo pesquisadores universitários e firmas de tecnologia que muitas vezes são novos e pequenos e não contratantes de defesa significativos. A palavra-chave no nome “Agência de Projetos de Pesquisa Avançada de Defesa” que melhor descreve o caráter de darpa não é apenas “defesa”, mas também “projetos”. Os gerentes do programa ficam apenas de quatro a cinco anos. Essas passagens relativamente curtas significam que a Darpa é capaz de recrutar as melhores pessoas de toda a indústria que, de outra forma, não desejariam uma carreira governamental vitalícia. Também garante que o pessoal da darpa esteja focado na colaboração, não em competir entre si – os crachás dos gerentes de programa indicam a data em que partirão. Por fim, a combinação de diferentes áreas de especialização em projetos leva à fertilização cruzada. Um efeito colateral positivo, mas talvez não intencional, desse foco do projeto é que não há tempo para a construção de impérios e nenhum espaço para as pessoas permanecerem indefinidamente. Ele elimina o problema de burocracias entrincheiradas resistentes à mudança – uma explicação estrutural de porque setores legados na economia dos Estados Unidos, como a manufatura, são frequentemente fechados à inovação radical. Além disso, a Darpa normalmente adota uma “abordagem de portfólio” para um desafio, perseguindo várias abordagens tecnológicas diferentes em paralelo ao tentar alcançar uma meta rapidamente. Esta é uma forma de evitar riscos, mesmo que pareça desperdiçar recursos. Aceitar apostas em muitos cavalos diferentes aumenta a possibilidade de sucesso geral.

Darpa e OWS são organizações fundamentalmente diferentes. A Darpa está no Departamento de Defesa e tem uma missão de defesa. A OWS é uma parceria interagências com uma missão de saúde. Os períodos de foco também são distintos. O Darpa está preocupado com ameaças em grande parte invisíveis no horizonte, daqui a dez a quinze anos, enquanto o OWS está preocupado com uma crise imediata. O orçamento da Darpa é de cerca de US $ 3,4 bilhões por ano, enquanto o da OWS é muitas vezes isso. As inovações da Darpa estão a montante, culminando em protótipos que podem fazer a transição para o departamento de defesa e a base industrial. As inovações da OWS estão a jusante: ela está tentando desenvolver e fabricar vacinas em escala. Ao mesmo tempo, existem semelhanças óbvias entre os dois, principalmente no design do programa. Darpa e OWS são programas de desenvolvimento de alto risco e alto retorno que tentam resolver um desafio rapidamente. Ambos usam uma abordagem de portfólio para proteger riscos, executando abordagens concorrentes em paralelo, usando vários fornecedores e tecnologias. Ambas são organizações horizontais e orientadas para projetos: nesse sentido a OWS é muito parecido com o Darpa, pois as pessoas envolvidas ficam lá apenas por um curto período de tempo e não tentam construir um império burocrático. Mas há uma ligação ainda mais direta, embora menos conhecida, entre Darpa e OWS. Embora darpa seja famosa por seus avanços de engenharia “gee whiz”, como carros autônomos, ela também tem um Escritório de Tecnologias Biológicas. Este escritório semeia projetos de biodefesa. Os soldados americanos vão a todos lugares do mundo. Uma das maiores ameaças que enfrentam são as doenças infecciosas.  A solução para essa ameaça era descobrir como desenvolver vacinas muito mais rapidamente do que usando métodos convencionais. E usar o mRNA para fazer vacinas, uma tecnologia central nos esforços do OWS, foi no final das contas uma solução desenvolvida pela Darpa.

Referencias:

Inside Operation Warp Speed: A New Model for Industrial Policy

https://en.wikipedia.org/wiki/Operation_Warp_Speed#:~:text=Operation%20Warp%20Speed%20(OWS)%20was,vaccines%2C%20therapeutics%2C%20and%20diagnostics.

https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IN/IN11560

https://www.thelancet.com/journals/langlo/article/PIIS2214-109X(21)00140-6/fulltext

https://www.gao.gov/products/gao-21-319

 

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