Otaviano Canuto resumiu recentemente, com a simplicidade que ele mesmo admite ser inevitável em qualquer síntese, o argumento central da tese que defendeu na Unicamp em 1991. Vale a pena reproduzir e comentar, porque poucas frases explicam tão bem por que dois países que pareciam iguais nos anos 70 terminaram tão diferentes cinquenta anos depois.
No agregado, diz Canuto, a evolução estrutural em termos de indústria pesada e crescimento do PIB nas duas economias durante os anos 70 parecia muito similar — no caso brasileiro, aliás, com o processo já em curso desde JK. Mesmas taxas de investimento, mesma verticalização da matriz industrial, mesmo Estado empurrando o adensamento de cadeias. Quem olhasse apenas os números macro não teria como antecipar o que veio depois.
A diferença estava um andar abaixo, nas estruturas de incentivos microeconômicos que acompanhavam as políticas industriais. É aqui que a tese de Canuto se distingue da literatura da época: em vez de discutir se havia ou não política industrial, ele foi olhar como os benefícios eram distribuídos, renovados e retirados. Para isso combinou o instrumental evolucionário que estudou com Mario Possas à tradição estruturalista de Maria da Conceição Tavares, que aliás participou da banca.
A fórmula que resume o caso coreano é impiedosa: helping winners and screwing losers. Os chaebols não foram escolhidos numa mesa de reunião e ungidos para sempre. Resultaram de um processo concorrencial darwinista, com destruição criadora beneficiando quem investiu com sucesso na criação local de capacidades tecnológicas próprias e idiossincráticas. A repetição dos benefícios da política industrial — crédito subsidiado, proteção, câmbio favorável — dependia de entrega: metas de ocupação de mercados no exterior, redução de preços domésticos, desempenho verificável. Quem não entregava perdia o apoio. Muitos candidatos a chaebol morreram no caminho, e essa mortalidade era parte do desenho, não uma falha dele. Carlos Pacheco, colega e amigo de Canuto à época, batizou isso de darwinismo schumpeteriano no bojo da política pública.
O Brasil operou com a fórmula oposta: helping winners and saving losers. Aqui o benefício, uma vez concedido, virava direito adquirido. A lógica dos grupos econômicos não era acumular capacidades tecnológicas para sobreviver à concorrência, e sim diversificar riqueza independentemente de haver sinergia produtiva ou não, ampliando o leque de opções de mamar no Estado. Faz todo sentido do ponto de vista privado: quando todo mundo está protegidinho e ninguém morre por incompetência, o retorno de investir em ativos intangíveis próprios é bem menor do que o retorno de investir em mais um canal de acesso ao balcão público. O empresário brasileiro não foi menos racional que o coreano. Enfrentou uma estrutura de incentivos diferente e respondeu a ela.
O resultado aparece com clareza quando se olha o que cada país acumulou. Os coreanos usaram os lucros da política industrial para construir ativos intangíveis próprios — engenharia, P&D, marcas, capacidade de projeto. Foi assim que Samsung, Hyundai e LG deixaram de ser montadoras de tecnologia alheia e viraram donas da fronteira em semicondutores, baterias e naval. O Brasil completou sua industrialização dentro do padrão da Segunda Revolução Industrial e parou ali, com uma indústria fisicamente completa mas tecnologicamente dependente, incapaz de saltar para o paradigma seguinte. Na linguagem da complexidade econômica que uso aqui no blog, a Coreia acumulou capacidades produtivas transferíveis para produtos cada vez mais sofisticados; o Brasil acumulou plantas.
A mesma diferença de desenho na relação público-privada reaparece, com consequências ainda mais dramáticas, na crise da dívida externa dos anos 80. Canuto lembra um ponto que costuma escapar do debate: a Coreia também se endividou lá fora como os latino-americanos, e pesadamente. A diferença é que o endividamento externo coreano foi feito pelo sistema bancário estatal, que repassava os recursos às empresas. Quando a crise chegou, os coreanos privatizaram os bancos — e houve compradores privados justamente porque a carteira de ativos daqueles bancos correspondia a passivos de empresas que haviam efetivamente usado o dinheiro e estavam gerando receita. O ativo tinha lastro produtivo, então tinha preço.
No Brasil, o caminho foi o inverso. A dívida privada foi estatizada, e a crise de dívida externa se transfigurou numa crise fiscal doméstica que nos custou a década perdida. Criou-se uma dualidade perversa: as receitas de exportação ficavam com o setor privado enquanto a dívida ficava com o setor público. O Estado assumiu o passivo sem ficar com o ativo correspondente, e o resultado foi inflação, desorganização das contas públicas e uma década inteira de ajuste sem crescimento. Os coreanos, enquanto isso, já securitizavam sua dívida externa a partir de 1985 e voltavam a crescer.
Não é um detalhe técnico de engenharia financeira. É o mesmo princípio de antes, aplicado ao balanço: no arranjo coreano, quem tomou o dinheiro respondia pelo resultado, e o Estado saía da posição quando ela deixava de fazer sentido. No arranjo brasileiro, o benefício era privado e o prejuízo, público — a versão macroeconômica do saving losers.
Há um fio comum nos asiáticos bem-sucedidos que Canuto sublinha e que merece destaque especial no debate brasileiro de hoje: a exposição à concorrência. Não se trata de liberalização ingênua nem de ausência de Estado — a Coreia era protecionista, dirigista e autoritária. Trata-se de submeter o beneficiário da política pública a um teste de desempenho que ele não controla, e o mercado externo é o teste mais duro que existe. Na China, esse princípio foi levado ao extremo: até as estatais são obrigadas a concorrer entre si.
A lição para quem discute nova política industrial no Brasil não é escolher entre Estado e mercado. É desenhar o mecanismo de saída. Política industrial sem critério de desempenho verificável e sem coragem de deixar morrer quem não entrega não produz chaebol, produz dependência. Trinta e cinco anos depois, a tese de Canuto continua sendo o melhor diagnóstico disponível do nosso problema — e o mais desconfortável.
Referências
Canuto, O. (1991). Processos de industrialização tardia: o “paradigma” da Coreia do Sul. Tese de doutorado, Instituto de Economia, Unicamp (orientação de Wilson Suzigan).
Canuto, O. (1994). Brasil e Coreia do Sul: os (des)caminhos da industrialização tardia. São Paulo: Nobel.
Canuto, O. “Aprendizado tecnológico na industrialização tardia”. Economia e Sociedade, Campinas, v. 2, n. 1, p. 171-189.
Canuto, O. & Ferreira Jr., H. M. (1989). “Coréia do Sul e Taiwan: aspectos histórico-estruturais e de política industrial”. In: Suzigan, W. (coord.), Reestruturação industrial e competitividade internacional. São Paulo: Seade, p. 341-411.
https://www.policycenter.ma/publications/brazil-south-korea-two-tales-climbing-income-ladder
